关于对民事公益诉讼主体资格的思考

　　摘要：《民事诉讼法》在2012年重新修订之后，对中国特色民事公益诉讼制度进行了规定，民事公益诉讼主体资格界定逐渐成为民事公益诉讼制度建设的核心。本文从检察机关的诉权问题、社会组织诉权的问题、公民个人的问题以及行政机关的公益诉权问题四个方面，对民事公益诉讼主体资格界定存在的问题进行分析，同时提出了具体的完善措施，希望能为我国民事公益诉讼制度的发展做出贡献。
　　关键词：民事公益诉讼；主体资格；公益诉讼制度
　　民事公益诉讼主体资格的界定是民事诉讼制度建设的核心问题，对于公益诉讼中主体行使权力有着直接的影响。从我国公益诉讼的发展现状来看，仍旧存在一些实际问题亟待完善，主要体现在法律制度下公益诉讼主体资格的界定过于笼统，缺乏对上位法规定的解释。在健全的法律保障制度基础上对民事公益诉讼主体资格的界定进行完善，对于促进公益诉讼的发展有着不可忽视的现实意义。
　　一、民事公益诉讼的内涵及其主体价值
　　（一）民事公益诉讼的内涵
　　民事公益诉讼，其中公益一词代表的是公共利益，不仅将所有非个人利益涵盖在内，也是与私人利益相对的概念；诉讼主要是指通过向法院提起诉讼来保障自身权益的一系列司法程序。民事公益诉讼与民事诉讼相比，民事诉讼的主要目的是对个人权益的保护，而民事公益诉讼则一般由社会团体、专门的机关、组织或者公民向法院提起，主要目的是对社会、国家与公民共同利益的维护。其次，民事公益诉讼与一般的民事诉讼在性质上还存在本质的差别，由于民事公益诉讼涉及到社会公共利益，在被提起的那一刻便是带有一定的目的，在诉讼设立的一开始就是为了更好地对社会共同利益进行维护，所以被允许社会团体、组织、专门的机关甚至是公民个人向法院提起诉讼〔1〕。
　　（二）民事公益诉讼主体的价值
　　民事公益诉讼主体指的是以维护社会共同利益为目的追究利益侵害者民事责任的诉讼主体，从广义上特指社会组织、特定机关以及公民个人〔2〕。民事公益诉讼主体在维护社会公共利益任务中发挥了重要作用，表现出的具体价值可以总结为以下三点：第一，在立法过程中对民事公益诉讼主体资格进行明确，可以促进实体法中国家与社会公共利益相关制度的建立与完善，进一步明确公益诉讼程序，对于保障社会利益有着重要作用；第二，随着社会经济的发展，民事公益诉讼案件屡屡出现，对于民事公益诉讼主体资格的界定不够清晰，会在很大程度上将社会公共利益置于无人保护的境地中〔3〕；第三，对民事公益诉讼主体资格进行明确，可以最大程度降低滥诉现象发生的几率，对于法院正产审判程序可以起到基本的维护作用，避免司法资源利率出现浪费，有利于公益诉讼制度目的的实现。
　　二、民事公益诉讼主体范围的研究
　　（一）民事公益诉讼主体范围的立法背景
　　我国民事公益诉讼相关的法律规定在2014年以前都没有一个细致的实体内容与程序规则，大部分是对民事公益诉讼进行的法律原则性规定，这些规定只涉及个别领域实际司法，整体表现过于抽象和零散。比如，现行的《海洋环境保护法》中对于公益诉讼主体界定的条件和范围确定为行使海洋环境监督管理权的部门，而且提起公益诉讼需要建立在海洋生态、资源以及海洋保护区内遭到破坏，并且破坏程度需要达到国家利益重大损失的基础上。这种公益诉讼主体资格的界定标准对于公民行使民事公益诉讼权是不适合的。通过近几年的实践研究，国内各级法院与检察院对民事公益诉讼的构建展开了大胆的摸索与探讨，在向全国人大常委会提出了民事公益诉讼主体立法的相关建议之后，各地的检察院也对民事公益诉讼领域的司法实践进行了积极的尝试〔4〕。
　　（二）民事公益诉讼范围的立法规定
　　于2012年重新修正并于2013年开始生效的《民事诉讼法》中，针对污染环境和侵害消费者合法权益等一系列对社会公共利益造成损害的行为，规定了相关组织和特定机关可以依法向法院提起公益诉讼。其中具体包含以下三个部分：第一，將民事公益诉讼与一般民事诉讼的适用范围进行了区分，并将环境污染和消费者合法权益被侵犯的行为一并纳入了民事公益诉讼的适用范围之内。但是笔者认为，民事公益诉讼的适用范围包括环境污染与消费者合法权益被侵犯这两种情况，但是并不局限于此；第二，为了有效避免滥诉现象的出现，在相关的法律规定中明确民事公益诉讼主体资格的界定条件和范围，同时法院拥有对其主体资格进行审核的权利；第三，通过对司法实践情况的充分考虑，在相关法律的制定过程中并没有将民事公益诉讼中的主体资格进一步扩大，而是在重新修正的民事公益诉讼法中赋予了特定机关与组织的公益诉讼主体资格。
　　三、民事公益诉讼主体资格界定存在的问题
　　（一）检察机关的诉权问题
　　检查机关的诉权问题在新中国成立的初期就已经有了相应的记载，1954年颁布的《中华人民共和国检察院组织法》就是最早将民事检察程序制度化的法律条文，相关法律条文的出现也直接说明了民事检察相关制度的建设工作对于我国法制建设具有重要的意义〔5〕。而1957年由最高法院制订的《民事审判程序（草稿）》中也对涉及到国家与社会公共利益的重要民事案件提出了可以起诉的规定。诉权是民事诉讼主体在运营相关机制解决民事纠纷过程中享有的权利，为了更好地满足社会发展下的现实需求，学界往往会在诉的利益基础之上，期望诉权主体范围的进一步扩充。从总体上来看，民事公益诉讼主体资格界定中的检查机关诉权问题主要体现在社会各方对于检察机关诉讼主体资格的争议上。比如，一些学者认为检察机关是法律制度中的监督者，不是民事公益诉讼中的当事人，所以不应该享有民事公益诉讼主体资格；而还有一部分学者坚持当事人说，认为检察机关完全具备民事公益诉讼提起的资格。
　　（二）社会组织诉权的问题
　　社会组织在公民社会形成与发展的过程中具有重要的作用，作为一种新兴的社会力量，社会组织可以对个人与国家机关之间的权利空隙进行补充。社会组织中成员的个人利益组合就是组织的共同利益，将这种共同利益投放到社会当中去就形成了社会公共利益，因此社会组织利益如果遭到侵犯也代表着社会公共利益的受损。将社会组织划分到民事公益诉讼主体资格的界定范围内，可以有效降低公益诉讼提起的成本，同时还可以避免由于重复诉讼造成的司法资源浪费情况。但是由于社会组织没有明确的定义，不仅包括具有法人代表资格的社会团体，也涵盖了一些不具备法人代表资格的组织。因此，在民事诉讼法的建立过程中难以对社会组织的民事公益诉讼主体资格进行严格的规定，最终只能经由立法机关权衡之后才能判定社会组织是否享有民事公益诉讼主体资格的权利〔6〕。
　　（三）公民个人的问题
　　公民个人问题也是民事公益诉讼主体资格界定存在的重要问题之一。从民事公益诉讼纠纷案件的分析来看，公民常常会被牵涉到纠纷主体中，比如由共享单车押金难退和火车票价上涨等问题引发的纠纷案件，这些案件在法律中从未涉及，对于是否为公益诉讼案件还无法进行确定，但是这类案件在社会中往往会产生非常大的影响。虽然有一部分学者认为赋予公民民事公益诉讼主体资格会增加滥诉现象出现的几率，严重时可能会造成法院难以区分诉讼案件具体类型的情况。但是笔者认为，随着社会主义法制建设的逐步完善，赋予公民民事公益诉讼主体资格是对以人为本理念的最好体现，在立法过程中充分考虑到公民个人利益的保障，也是解决民事公益诉讼案件最直接的途径。
　　（四）行政机关的公益诉权问题
　　行政机关指的是依照宪法和相关法律来实现特定管理目的的组织，行政机关组织的设置一般会具备单独承担相应责任的能力。从广义上看，行政机关属于社会组织中的一种特殊类型，但是由于行政机关是作为国家代表而享有行政管理职权，所以与社会组织或政党团体存在本质上的区别。在民事公益诉讼主体资格界定中行政机关的公益诉权问题大多是权利集中下的一种表现，有些学者认为在权利集中与权利单一化的背景下建立公益诉讼制度是没有意义的，公益诉讼机制的建立应该充分考虑到社会管理缺失的补充问题。而从当前的实际国情来看，并不存在社会管理的缺失现象，所有不通过法制化的民事公益诉讼渠道也可以有效的解决相关问题。
　　四、确立民事公益诉讼主体资格的意义
　　确立民事公益诉讼主体资格的意义主要体现在以下三个方面：
　　第一，确立民事公益诉讼主体资格是公益诉讼发展的必然趋势。从国内外的民事公益诉权发展来看，公民的广泛参与是推动民事公益诉讼制度建立的核心动力，随着社会的发展和民事公益诉权受众的广泛化发展，确立特定机关、社会组织、公民个人的民事公益诉讼主体资格是有效处理民事公益诉讼纠纷的重要手段。公民作为国家的纳税人，以这种身份来行使民事公益诉讼权利，在通过借助私人的力量来制约国家的公共权利的同时，进一步突出广泛赋予公民个人公益执法权的特点，从而更好地保障国家、社会的公共利益。
　　第二，确立民事公益诉讼主体资格是法治社会发展的必然要求。在建设法治社会的任务中，代表人民大众依法行使主权是国家的一项基本职能，但是由于国家是一个抽象的概念，所以将国家作为主体无法直接保障广大人民相关权利的依法行使。在这种情况下，确立民事公益诉讼主体资格可以将公民的权利委托给对应的国家机关，由行政机关来承担社会公共利益的维护职责也是法治社会建立与发展的必然要求。与此同时，明确民事公益诉讼主体资格对于实现立法、行政与司法三者之间的权利平衡和互相制约有着重要作用，在切实保障国家主权可以稳定运行的基础上，推进政府的依法行政。
　　第三，确立民事公益诉讼主体资格是构建公民社会的必要途径。宪法中明确规定了人民是享有中华人民共和国一切权利的主体。人民在依托法律规定的基础上通过多个途径和多种形式参与到国家事务管理、经济管理、社会事务管理以及文化事务的管理，是社会发展下政府管理职能的转变。在公民社会的构建过程中，让政府不再单独享有管理公共事务的权利，由全能政府逐渐转变为有限政府在世界范围内已经逐渐达成共识。确立民事公益诉讼主体资格，赋予公民民事公益诉权，是当前司法制度背景下公民参与国家事务管理的又一个有效途径，也是诉讼领域中宪法原则的具体体现。因此，只有充分认识到确立民事公益诉讼主体资格对于实现人民主权的重要性，才能在构建公民社会的过程中推动社会正义的发展与变革。
　　五、完善民事公益诉讼主体资格的措施
　　（一）健全个人民事公益诉讼的保障制度
　　建立健全公民个人民事公益诉讼的保障制度是完善民事公益诉讼主体资格的有效途径，建立健全对公民个人提出民事公益诉讼的制度及其保障制度也是有效发挥民事公益诉讼制度作用的基础。结合我国社会发展的实际情况，笔者将建立健全公民个人民事公益诉讼保障制度的具体措施总结为以下两点：
　　第一，在健全公民个人民事公益诉讼保障制度的过程中，应该对诉讼费用的承担问题进行明确。通过对美国《反欺骗政府法》相关制度内容的分析，即诉讼律师费由败诉方承担而胜诉方可以获得国家专项计划扶持的奖励金。这种建立在法律制度基础上的诉讼费用承担机制可以有效的消除公民对提起公益诉讼所需要承担费用的顾虑，进而调动公民参与社会公共利益保障任务的积极性；
　　第二，完善民事公益诉讼法律援助的相关制度。在公益诉讼中引入法律援助制度可以在一定程度上提高公益诉讼的效率，比如允许专业的律师或者其他法律从业者参与到公益诉讼案件当中来，通过专业律师的法律援助来高效的进行证据的搜集和展开法庭的辩论，从而为社会公共利益提供更好的保障。
　　（二）明确个人民事公益诉讼的前置性规定
　　明确个人民事公益诉讼的前置性规定也是完善民事公益诉讼主体资格的重要措施，对于防止滥诉现象的出现和保证民事公益诉讼的顺利进行有着重要作用。在这一过程中，也可以借助国外在这一问题上的做法，比如美国相关法律制度便规定了公民在提起民事公益诉讼之前应该向有关部门进行投诉。从我国的法制发展现状来看，可以在规定个人民事公益诉讼的前置性行为的同时，对其设定合理的期限，相关机关收到公民的投诉之后，需要在规定的期限之内对其进行反馈，如果公民没有在期限内得到回复或者相关机关的处理结果不合法，便可以进一步提起民事公益诉讼。此外，在明确个人民事公益诉讼的前置性规定基础上，法院也需要很对这类案件做好审查工作，严格对待公益诉讼提起之前的公民投诉行为，从而最大程度上避免滥诉现象的发生。
　　（三）完善检察机关的公益诉讼制度
　　完善检察机关的公益訴讼制度是建立民事公益诉讼司法审查前置程序的基础保障，通过对民事公益诉讼前置程序的严格审查，可以有效提升司法资源的利用率，对于促进相关机关职责的履行有着积极作用。具体的完善措施可以从以下两个方面入手：
　　第一，对检察机关的民事公益诉讼范围进行明确。由于民事公益诉讼案件的涵盖范围非常广，为了有效应对社会各界对检察机关是否应该享有民事公益诉讼主体资格的争议问题，可以对检察机关可以提起的民事公益诉讼类型范围进行规定。结合我国司法实践的基本情况，赋予检察机关可以提起涉及国家重大利益案件的诉讼的资格，比如，环境重大污染案件、重大市场反垄断案件等；
　　第二，保证检察机关与公民个人以及社会团体等民事公益诉讼主体在诉讼中地位的平等性。由于检察机关本身性质的不同，如果在民事公益诉讼过程中过分强调检察机关的特殊职能，会造成诉讼双方当事人权利地位的严重不平衡（下转第页）（上接第页）现象，影响公益诉讼程序运行的公平性。只有将检察机关与诉讼另一方当事人放在同一位置上，才能实现民事公益诉讼合理公平的进行。
　　（四）将公民纳入民事公益诉讼主体范围
　　公民的民事公益訴讼主体资格是法律赋予公民的司法救济权利，将公民纳入到民事公益诉讼的主体界定范围之内，可以进一步体现出社会公共利益的维护工作离不开公民的支持与参与。从法律权利与义务的角度来看，将公民的民事公益诉讼主体资格作为公民应该承担的基本义务，通过将公民权利与公民义务的结合，可以充分表现出民主专政社会体制下的以人为本的发展理念。此外，鼓励公民参与到社会公共利益的维护工作中，让公民可以真正的利用法律的武器来保障国家与社会的利益，对于法制社会的建设与发展有着重要的意义。
　　六、总结
　　综上所述，公益诉讼始终坚持着理性的法律精神，对于完善相关法律制度和推动法治社会的进步发挥着重要作用。想要进一步明确和完善民事公益诉讼主体资格，可以从健全个人民事公益诉讼保障制度、明确个人民事公益诉讼的前置性规定、完善检察机关的公益诉讼制度以及将公民纳入民事公益诉讼主体范围四方面着手。只有切实提高对民事公益诉讼制度的重视程度，才能更好地维护社会公共利益。
　　参考文献：
　　〔1〕罗珊。中美环境公益诉讼比较研究〔D〕。湘潭大学，2017。
　　〔2〕钮杨。论反垄断民事诉讼〔D〕。对外经济贸易大学，2017。
　　〔3〕王一乔。对环境公益民事诉讼的法治思考〔D〕。中共中央党校，2016。
　　〔4〕白彦。论民事公益诉讼主体激励机制的建构〔J〕。北京大学学报（哲学社会科学版），2016，53（02）：8390。
　　〔5〕白彦。环境民事公益诉讼原告主体资格问题研究〔J〕。浙江社会科学，2016（02）：145149160。
　　〔6〕郭雪慧。论公益诉讼主体确定及其原告资格的协调对《民事诉讼法》第55条的思考〔J〕。政治与法律，2015（01）：157161。
　　作者简介：
　　马丽园（1993。8～）女，黑龙江大庆人，法律硕士（非法学）。