河北省设区市地方立法问题研究

　　摘要：2015年第十二届全国人大三次会议审议并通过了关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，这是《立法法》实行15年以来首次大修，这次修改增加了设区市的立法权。在此大背景下，河北省进行了设区市的立法赋权活动，截止到2016年3月，河北省完成了所有设区市的立法权设立工作。在取得辉煌成就的同时，河北省在设区市地方立法方面问题显现：公众参与不足、立法监督不完善、立法质量不高。在此现状下，应该逐步完善立法监督体系，提高立法质量，增加公众参与立法的积极性，从而最终实现设区市地方立法的初衷。
　　关键词：设区市；立法问题；河北省
　　2000年第九届全国人民代表大会第三次会议审议并通过了《立法法》，2000年《立法法》弥补了宪法对于立法权限的规定，使权限更加清晰和具体，《立法法》运行的15年中，在完善我国法律体系、提升立法效率、保证立法质量上起到了重要作用。但随着时代的发展，国家和社会对于立法问题提出了新的要求和想法，在一定程度上，2000年的《立法法》无法适应城市迅速发展的需求。
　　在此大背景下，2015年第十二届全国人大三次会议审议并通过了关于修改《立法法》的决定，这是《立法法》实行15年以来首次大修。《立法法》的修改对健全和完善中国特色社会主义法治体系至关重要，全国人大这次修改《立法法》，不仅是实现全面推进依法治国的总目标的需求，也是实现党的十八大以来党中央提出的四个全面的伟大历史任务的需要。
　　在新修改的《立法法》中，关于设区市立法权的规定成为此次修改中的一项重要制度变化，此次修改对于社区市立法主体进行了扩充，实现了从较大的市向设区的市的转变，进一步明确了地方立法在法律体系构架中的实施性、补充性、先行性的重要地位和作用，地方立法在中国特色社会主义法律体系不断发展完善的过程中，依然具有广阔的发展空间和强大的生命力。同时，考虑到既要适应地方的具体情况和实际需要，又要避免重复立法，新《立法法》规定：设区的市只能对诚信建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的试想制定地方性法规，体现了对地方立法权既放又收的原则。
　　一、河北省设区市立法权现状
　　新《立法法》在第七十二条规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。在河北省11个设区市中，石家庄市于1979年开始拥有制定地方性法规的立法权，立法活动较为突出，唐山市和邯郸市分别于1984年、1992年相继开始拥有相应的立法权。新修订《立法法》中将过去49个较大市才拥有的地方立法权扩大到了282个设区的市。新《立法法》实施后，为了完善设区市的立法问题，河北省人大常委会印发《依法赋予设区的市立法权实施办法》，该办法提出：根据八个设区的市人口数量、地域面积、经济社会发展情况等因素，坚持成熟一个赋权一个。同时，办法明确了设区市获得立法权应该具备的条件：依法设置立法机构，包括专门委员会和工作委员会；具备较高法学素养和法律实践经验的专业人员，且适应立法工作需要，至少应有三人以上；具有立法专项经费保障。2015年7月24日，河北省十二届人大常委会第十六次会议决定，赋予廊坊市、保定市、邢台市、秦皇岛市四个社区市立法权。加之已有的三个社区市，河北省拥有立法权的设区市达到7个。现阶段，新增加的四个社区市人大已经依法建立了法制委员会和法制工作委员会。截止到2016年3月29日，河北省11个设区市已全面完成立法权设置。截止到2016年3月1日，河北省现有设区市地方性法规134件，其中包括石家庄市55件，唐山市30件，邯郸市48件，邢台市1件，所涉及的领域排名前三的分别是：建设类（17）、环境保护类（13）和资源类（10）。通过以上数据可以看出，在新设立立法权的设区市中，只有邢台市进行了实质性的立法成效，于2015年11月发布《邢台市人民代表大会代表建议、批评和意见提出和办理办法》。
　　二、河北省设区市地方立法存在的问题
　　1。公众参与性不足
　　公众参与立法的程度与立法质量直接相关，我国公众参与立法是通过人民代表大会来行使人民权利的，人民群众参与立法虽不属于法定的立法程序规范，却是立法机关事实上遵守的习惯，是我国立法工作所遵循的一项重要原则。公众参与设区市立法的途径主要有两个方面：第一是通过选举人大代表进入地方权力机关参与立法；第二是通过立法建议、立法听证、立法讨论、了解立法信息等形式参与立法。〔4〕现阶段，河北省公众参与性不足表现在：首先，公众参与立法主要是采取第一种渠道，而通过第二种渠道进行参与的群众少之又少，甚至有些公众对于本市已经获得的立法权并不知晓，这种基本信息的缺乏造成了公众从源头上无法参与立法。作为立法机关，对于公众参与立法的重要性认识不足，在公众参与立法方面的宣传力度与普及力度都十分匮乏。与此同时，公众参与立法的积极性不高，公众在参与立法時所提出的建议没有得到立法机关及时的回应，对于公众参与立法积极性造成了很大的打击，许多群众甚至认为参与立法仅仅是走形式、走过场。在一定程度上，公民参与立法的社会氛围没能形成。最后，地方立法程序一般包括四个阶段，即编制立法规划、起草、审定通过和发布，河北省公众参与地方立法主要集中在对于立法草案的审查与修改阶段，很少参与立法的其他重要阶段，其中，立法起草阶段的意见征集近年来虽然有所涉及，但是在总体上所占有的比例不高。对于立法草案审查修改阶段的参与度相对较高，但是其参与范围也没有完全放开。
　　2。立法监督不完善
　　权力的制约和监督是保障权力良性运转的基础，缺乏监督与制约机制容易导致权力腐败与权力寻租。新修订的《立法法》对于设区市的立法权进行了限定：城市建设管理、环境保护和历史文化等方面，事实上此条款没有给予设区市立法的明确权限，这使得设区市在实际地方立法过程中存在一些问题，如越权立法、立法抵触等等。现阶段，河北省共11个拥有立法权的设区市，其省人大常委会的审批工作将变得日益繁重，其压力可见一斑。河北省对于立法权的监督的不完善主要表现在：首先，全国人大常委会所采取的被动式、事后性的备案审查制度，在一定程度上不能从国家的高度对设区市的立法工作进行有效的监督，事后的合法性审查不能有效杜绝越权立法和立法抵触，与此同时，对于立法内容的把握不强，不能加以宏观控制和监督。其次，在省人大常委会的层面，现阶段河北省11个设市区所进行的立法案件非常多，在省人大常委会进行审批，加重了其工作量，在一定程度上影响省人大常委会在立法审批监督中所能够起到的重要作用。
　　3。立法质量不高
　　立法所需要追求的是立法的质量而不是立法的数量，然而现阶段河北省11个设区市的法律发展程度层次不齐，造成各城市為立法所能提供的物质资源、人力资源和社会资源相差较多。对于早已拥有立法权的石家庄市、唐山市和邯郸市，其可提供的支持较多，尤其是石家庄市，已经形成适合本城市实际情况的立法体系。相比于这三个设区市，河北省内在2015年2016年所设置立法权的其余7个设区市，其立法质量不高。河北省人大常委会印发《依法赋予设区的市立法权实施办法》中对于可以设置立法权的设区市做出了严格的标准，其中包括立法人员、立法机构以及立法资金，但是各设区市在具体执行上存在一定的差距。因此，现阶段河北省立法质量不高主要表现在：首先，设区市立法组成人员素质参差不齐，不能很好的落实新《立法法》的规定，建设和完善设区市的立法工作，其中在立法建议和意见的收集中，不能及时全面反映设区市立法需求，有些设区市还未建有完善的立法意见处理体系，使立法工作在程序源头停滞不前。其次，新修订的《立法法》希望设区市根据本市的具体情况和实际需要进行立法，要求立法符合现实要求，促进地方法治发展。然而，现阶段河北省设区市现有法律法规在内容上缺少创新性，主要是对于上位法的重复和概括，没有与本地区的社会实际相结合，仅仅停留在原则性问题的叙述，没能深入到根本上推动法治发展，在一定程度上使设区市的立法工作流于形式。
　　三、加强和完善河北省设区市立法的对策
　　1。增强公民参与地方立法的积极性
　　河北省作为京畿重地，长期以来社会经济发展比较缓慢，人们的思想观念相对落后、封闭，要想对这一现状有所改变，应当首先采取引导与激励相结合的措施，从外部加强推力以影响公众内心的参与意识，调动公众参与的积极性。其次，完善公民参与地方立法的反馈机制。地方人大对公民反映上来的意见、建议，要及时回复并且处理，对于采纳的应当及时告知，对于没有采纳的一定要向提问者解释，说清原因。第三，要充分发挥省人大基层代表的重要作用。耐心倾听辖区内群众的呼声和意见，及时将群众的意见反映到立法机关中来。第四，要加大立法工作对公众的透明和便利程度。地方立法由于缺乏明确而统一的刊载媒介，导致很多地方公民对立什么法不知道，何时立法不知道，立法中如何反应意见不知道，这就导致地方立法的公众积极性下降。
　　2。提高地方立法质量，强化地方立法专业性
　　首先，要完善地方立法机制。河北省各地市有人大有法律委员会、人大常委会下设的法工委，市政府有法制办，构架虽然完善，但是相互之间运行协作模式机制却没有，比如，人大的法律委员会和人大常委会的法工委之间的工作关系如何理顺，政府的法制办和人大是怎么样的关系等问题都亟需解决。其次，要重视立法队伍建设。地方性法规、规章的清理、修改、废止要求立法工作人员不仅要有立法为民的负责态度，还要有丰富的法律知识和较高的立法技术，立法是一门科学，很难指望没有立法知识和技术的人员能制定出高质量的法律。长期以来，地方人大成为了党政机关领导人退休前的过渡温床，被称为干部养老院，多是一些年龄上快达到退休年龄在退休前的最后一岗。不仅如此，在人大工作的青壮年中，又有相当数量的非法学专业的工作人员或者学历层次较低。拿石家庄、邯郸、邢台三市举例，市人大领导干部队伍中，50岁及其以上的都占到了50；在整体干部队伍中，法学专业仅达到20，石家庄市达到了35，硕士研究生学历仅为10左右。在这样的现状下，很难让地方人大的立法工作适应依法治国的社会进程以及当地的立法需求。地方人大作为地方的立法机关，是地方立法工作的主要承担者，是落实依法治国的重要环节，因此在人大工作人员的选拔上应加强年轻化避免老龄化，在引进立法专业人时应重视法学专业及学历层次。
　　3。健全地方立法的监督机制
　　为了防止政治对公民权利的侵犯，必须要确立限制权力的理念。而一个国家的立法监督如何也是在反映这个国家法制建设的水平。新《立法法》新增第三十六条中明确了法律案举行听证和召开论证会的条件，第六十三条和第三十九条增加了立法前评估和立法后评估等等，在一定程度上充实了立法程序的公正性。过去河北省设区市立法过于重视量的多少，而忽视了质的提升，忽视了设区市立法监督机制在立法过程中重要作用与价值，最终导致了设区市的立法监督流于形式，成为立法过程中的装饰品。对此，一方面我们应该加强人大对于设区市的立法监督，完善监督体制，建立事前、事中和事后的审查；另一方面，发挥社会监督的作用，加强公民、法人、团体在立法监督中的作用，切实做到立法监督主体的多样化，保证设区市地方立法的权威性和有效性。
　　参考文献：
　　〔1〕汪俊英。《关于设区的市立法权的若干思考》。载于《学习论坛》，2016年第3期。
　　〔2〕数据来源：北大法宝数据库http：www。pkulaw。cn。
　　〔3〕李步云，汪永清主编。《中国立法的基本理论和制度》。中国法制出版社，1998。
　　〔4〕杨莉英。《河北省地方环境立法的现状、问题与对策》。载于《河北科技大学学报》，2010年第4期。
　　作者简介：
　　冀晓鹏（1988～），男，河北师范大学法政与公共管理学院宪法与行政法专业硕士研究生。