非诉行政执行制度研究

　　摘要：目前我国学术界对于非诉行政执行在概念和性质上的界定尚不清晰。本文通过剖析这一制度的概念，介绍该制度在实践中的运行现状，归纳总结出其中存在的主要问题，并针对这些问题提出裁执分离、听证制度、合理规划执行期限等完善建议。期望上述研究能够为我国建设非诉行政执行制度尽绵薄之力，进而更好的保护行政相对人合法权益、防止权力滥用。
　　关键词：非诉行政执行；概念界定；制度现状；完善建议
　　我国非诉行政执行制度建立于上世纪80年代，目前学术界对该制度的研究仍处于探索阶段，法律规定亦屈指可数。但在实践中，非诉行政执行案件越来越多，由于相关法律规定匮乏，非诉行政执行过程中引发了大量的社会矛盾。因此迫切需要深入研究该制度，制定相关法律法规。
　　一、非诉行政执行概述
　　（一）非诉行政执行的概念界定
　　在我國，现有法规没有给这种行政执行方式以明确的定义，学术界关于这一概念也存在多种观点。行政执行方式大致可以分为以下三种：第一，有法律授权的行政机关自行执行；第二，行政相对人不履行义务也不提起行政诉讼、行政复议，行政机关亦无法律授权的，申请法院强制执行；第三，行政相对人既不履行也不提起行政诉讼、行政复议并且行政机关也消极不作为时，由有利害关系的第三人向法院申请强制执行。上述第一种是纯粹的行政行为，没有司法权的介入，不应属于非诉行政执行的范畴。
　　综上所述，笔者认为非诉行政执行是指在行政管理过程中，行政相对人既不履行义务也不提起行政诉讼、行政复议时，行政机关依法向人民法院申请强制执行；行政机关亦消极不作为的，由有利害关系的第三人申请人民法院强制执行的过程。
　　（二）非诉行政执行的法律定性
　　非诉行政执行的法律性质也是一个颇具争议的问题，定性不同必然会导致制度设计、程序制定等方面的差异。主流观点有行政行为说和司法行为说两种。两种观点都有其合理之处，但笔者认为非诉行政执行是一个由行政机关、司法机关共同参与的过程，分为启动、审查裁判、执行三个阶段，每个阶段的主体、程序、目的均不同。若一概而论，将非诉行政执行的性质简单的界定为行政行为或者司法行为都是不够严谨的，应分阶段讨论。启动阶段：主体是行政机关或其他利益相关人，目的是完成行政行为，无司法权介入，故该阶段的性质应是行政行为；审查裁判阶段：主体是法院，目的是监督行政行为的合法性以保护行政相对人的合法权益，程序上虽然不是诉讼程序，但也不是法院内部的纯粹的行政行为，做出的是否予以执行的裁判也具有司法性质，所以笔者认为这一阶段应定性为司法行为。执行阶段：该阶段的主体，近年来在理论上和实践中出现了差异。我国非诉行政执行制度理论上采取的是裁执合一的体制，但由司法解释确定的法院裁定、政府实施的裁执分离模式备受青睐，从2010年开始，广州市有部分基层法院采取了裁执分离的模式。
　　笔者认为，不论从理论上还是实践上，我国都应在执行阶段采取法院监督、行政机关执行的方式，一方面减轻了法院的执行负担，另一方面，避免法院与当事人直接发生冲突，维护司法机关形象。但我国新《行政诉讼法》未采纳这一实践探索成果。目前我国法律规定的非诉行政执行方式仍是裁执合一，法院作为一个司法机关执行司法文书的内容，行为性质应定性为司法性。综上所述，笔者认为应当分阶段分析非诉行政执行的法律性质，启动阶段是行政性，审查裁判阶段及执行阶段是司法性，非诉行政执行是行政性与司法性兼备的行政执行方式。明确这一点是非诉行政执行设计制度、规范程序的重要前提。
　　二、我国非诉行政执行制度的司法实践
　　非诉行政执行作为一个探索尚浅的制度，在司法实践中的现状究竟如何？下文将从实践和立法两个方面分别讨论：
　　（一）实践现状
　　2016年3月18日，最高人民法院在官方网站及人民法院报上公布了上一年度全国法院审判执行情况，其中，执行案件情况中明确记载，2015年执行案件大幅上升，新收的各类执行案件中行政诉讼执行案件10745件，占0。26；非诉行政行为执行案件172880件，占4。16。由此可见，2015年，全国法院受理的非诉行政执行案件是行政诉讼案件的16倍。就地方法院而言，笔者调查了芜湖市鸠江区法院的相关数据，发现从2013至2017年，该法院受理非诉行政执行审查案件的数量均远多于行政诉讼案件的数量。
　　由此可见，非诉行政执行案件的数量远远多于行政诉讼案件，这一现象无论是宏观上还是微观上都十分明显，这也从另一个角度说明了目前我国亟需深入研究非诉行政执行的理论，健全制度建设，完善相关法律规定。
　　（二）立法现状
　　我国关于非诉行政执行的法律规定十分匮乏，1990年《行政诉讼法》中关于非诉行政执行的规定仅有一条，该条简要规定了申请非诉行政执行的主体和前提，没有细化的规定，更谈不上具体的制度设计；2000年《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》对非诉行政执行的规定相对详细。如：规定了非诉行政执行中裁定不予执行的标准三个明显；将只能由基层法院管辖修改为当基层法院执行确有困难时，可报请上一层法院执行。这样规定，在某种程度上降低了基层法院的执行压力，更加灵活，对实践中更好的运用非诉行政执行制度产生积极的意义。2012年实行的《行政强制法》对非诉行政执行制度的法律规定上了一个新的台阶。该法第五章对非诉行政执行的行政机关申请强制执行时应提交的材料，法院在强制执行中的责任、手段等做了具体规定。2015年新《行政诉讼法》将有利害关系的第三人纳入到了向法院申请非诉行政执行的主体范围，这一改变有力的对抗了实践中存在的行政机关不作为现象，使非诉行政执行制度更有价值。
　　三、我国非诉行政执行立法存在的现实困境
　　我国有关非诉执行的法律规定不仅数量稀少且存在争议，该制度在理论和实践上都有诸多问题，主要体现在：
　　（一）裁执合一模式的弊端
　　2015年新《行政诉讼法》仍采用裁执合一模式，笔者认为在我国非诉行政执行中使用该模式有以下不妥之处：
　　第一，浪费资源，降低效率。为保障公民的权利不受行政权力侵犯，法院应当对行政机关的执行申请进行严格审查，这一部分司法资源的消耗确有必要，但在该类非诉行政执行活动中，法院应从执行阶段解脱出来。并且在执行阶段，案件从法院的案件审查机构移交到执行机构，需要再一次阅卷、整理、再执行，这无疑是重复前面行政机关以及审查机构做过的工作，严重影响行政效率。
　　第二，违背司法中立原则。这一模式使法院有沦为行政机关执行工具之嫌，行政机关做出的行政决定由法院去执行，容易让不熟悉法律规定的相对人误认为法院庇护行政机关，甚至以为法院是行政机关的执行机构。长此以往，有损法院的权威及司法公信力，并且整个过程中，法院既是裁判员又是运动员，违背司法中立的基本原则。
　　（二）法院审查规定的不足
　　第一，审查标准模糊。《行政强制法》规定的法院审查行政机关强制执行申请标准是三个明显，规定模糊，自由裁量权过大，这是实践中非诉行政执行案件裁定执行率高的根本原因之一。
　　第二，审查方式不合理。我国非诉行政执行的审查方式是书面审查，虽然减少了繁琐的司法程序，但单一的书面审查很难发现于相对人一方有利的信息。
　　（三）法律救济制度缺失
　　无论在行政还是司法活动中，公民都处在相对弱势的地位，极易受到行政权、司法权的侵害，这种侵害应有相应的救济制度，但我国相关法规没有规定相应的救济措施，这是立法上一个重大缺失，亟待解决。
　　四、完善建议
　　针对上述非诉行政执行制度存在的问题，笔者认为可以从以下几个方面着手改进：
　　（一）确立裁执分离模式
　　裁执分离模式是指由法院审查、行政机关执行的模式。实践中有两种不同的做法：一种是由法院签发非诉行政执行令状，由申请执行的行政机关负责送达给被执行人，并督促义务人履行，必要时可采取强制措施；另一种是给法律没有赋予强制执行权的行政机关建立一个专门的执法机构，法院裁定予以执行的非诉行政案件由该机构统一执行，执行过程由法院监督。
　　笔者赞同后者。一方面，我国有些行政机关的人员配备较少，为这些机关建立专门的执法机构，有助于弥补此类机关执行力量的缺陷。另一方面，能够使法院从繁重的执行任务中解脱出来，专注案件审判本身、减少司法资源浪费，同时也避免了司法机关与相对人产生直接冲突，維护司法权威。
　　（二）引入听证制度
　　实践中，我国司法机关在许多方面未脱离对地方政府的依赖，加上审查标准模糊、以书面方式审查，导致非诉行政执行案件大多支持行政机关的要求，极易侵犯相对人的合法权益。引入听证制度，让相对人参与到行政行为合法性的审查活动中来，充分表达其意见，有利于切实保护相对人的权益。
　　引入听证制度应当注意以下几点：听证范围的确立。当具体行政行为有可能严重侵犯相对人合法权益时应当举行听证，这是对相对人的保护，也是非诉行政执行中申请法院审查的目的所在；考虑听证成本与综合成本的关系。前者低于后者时举行听证才有意义。
　　（三）完善权利的救济程序
　　我国非诉行政执行程序到了执行阶段时，相对人已经丧失诉权，无法再提起行政诉讼或行政复议，我国立法中对此种情况的救济途径缺失。笔者认为可参照《民事诉讼法》的规定，当事人认为法院对非诉行政执行的裁决或执行行为侵害其合法权益的，有权向负责执行的人民法院提出书面异议，并享有对法院的回复向上一级法院申请复议的权利。
　　我国非诉行政执行制度产生至今仅30余年，理论和实践中还有很大的完善空间。该制度的存在符合我国法治现状，经过几次立法改革对该制度的规定有了很大进步，我们应当加大力度深入研究，逐步夯实理论基础、健全法律规范、发掘完善路径，设计出更加贴合我国司法实际的制度。
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　　〔7〕广州市天河区人民法院课题组。广州市基层法院非诉行政执行案件强制执行权配置之选择的调研报告〔R〕。法治论坛，2014年02期。
　　作者简介：
　　牛芬晓（1992。1～），女，汉族，安徽濉溪人，安徽省宿州市埇桥区人民检察院朱仙庄检察室书记员。