行政执法检察监督的方式探究

　　摘要：当政府职能部门有行政不作为或乱作为等导致国家、集体或当事人利益受到重大侵害，且无其他救济途径的，可向检察机关申请行政执法检察监督。但目前，行政执法检察监督没有法律、法规或者办案规则可循，各地检察机关及理论界都处于探索阶段。而且随着检察机关提起行政公益诉讼试点工作的结束，检察机关提起行政公益诉讼立法工作正在如火如荼的进行，作为行政执法检察监督的方式之一，行政公益诉讼也将成为今后的工作重点。本文笔者将对行政执法检察监督的方式进行探究，认为行政执法检察监督可通过抗诉、检察建议、纠正违法、督促起诉、说明理由、公益诉讼、移送审查等方式开展，并对各种方式的实施进行了一些探究，希望为行政执法检察监督走向规范提供一些思考。
　　关键词：行政执法检察监督；检察建议；说明理由；纠正违法；行政抗诉；行政公诉；移送审查
　　2009年11月28日，山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《关于加强人民检察院法律监督工作的决议》中将检察机关进行行政执法检察监督工作明确列入决议。之后，山东省各级检察机关纷纷组织开展行政执法检察监督工作。而且随着检察机关提起行政公益诉讼试点工作的结束，检察机关提起行政公益诉讼立法工作正在如火如荼的进行，作为行政执法检察监督的方式之一，行政公益诉讼也将成为今后的工作重点。但由于行政执法检察监督没有明确的法律规范进行详细的规定，因此目前各级检察机关对行政执法检察监督工作的开展仍处于探索阶段。
　　一、行政执法检察监督的含义
　　理论上，目前国内学者的论著中对行政执法检察监督的理解一般做广义理解，即检察机关对行政执法行为的监督。实践层面上，很多检察机关也将行政执法检察监督做广义的理解，监督方式比较多样，监督方式包括了对违法行政执法行为提出检察建议、对受到违法行政行为侵害的行政相对人支持起诉、对违法行政行为提起行政公诉、对法院就违法行政行为未能正确裁判提出抗诉、查办行政执法者的职务犯罪行为等。广义的理解中既包含了传统的抗诉方式，也包含了检察建议、行政公诉等方式，既注重事后监督，也注重事中监督。但过度的、全方位的行政执法检察监督不可避免会存在影响行政效率的问题，而且检察权作为监督权，具有最终的救济性，如果过早干预，不仅会让当事人无法穷尽其救济途径，也会丧失检察权的权威性。因此，我们主张对行政执法检察监督做狭义的理解，即当政府职能部门有行政不作为或乱作为等导致国家、集体或当事人利益受到重大侵害，且无其他救济途径的，可向检察机关申请行政执法检察监督。
　　二、行政执法检察监督的必要性
　　（一）行政权的强势扩张
　　行政执法在日常生活中表现为纷繁复杂的各种具体行政行为，其具有自由裁量性、单方意志性、效力强制性。行政主体在行政执法过程中就时刻有滥用权力的可能，行政执法活动中越权执法、以权压法、以罚代法、徇私枉法等现象时有发生，有些现象还相当突出。行政执法行为，直接涉及到广大人民群众的根本利益，倘若得不到及时纠正，极容易成为一个着火点，如江西宜黄强拆引发的自焚事件，与行政执法行为的不合法、不恰当有着深刻的关联。面对行政权日益强势的扩张，加强对行政执法行为的监督成为工作的重中之重。
　　（二）行政执法监督方式的缺陷
　　目前，我国对行政执法行为的监督包含内部监督和外部监督两个途径。内部监督有纪检监察机关的监督、上下级之间的监督、行政复议等。外部监督有行政诉讼、人大的监督、党的监督、媒体的监督、人民群众的监督等。笔者认为，监督的方式虽然形式多样，但是监督的效果存在明显的缺陷和不足。
　　具体来说，内部的监督因都是同级机关或者是上下级机关之间，具有一定的利益关系，监督的力度和效果都不甚明显。人大对行政执法行为有监督权，人大可以通过听取审议工作报告、人事任免、执法检查、特定问题的调查、质询以及对行政法律法规规章的违宪性、违法性审查等方式进行监督，但是由于人大不直接办理任何具体案件，因而这种监督具有不确定性、不特定性和非常规性；党的领导和监督主要体现在政治上、思想上和组织上的领导和监督，但是其同样存在宏观性和不确定性，更为重要的是它不是法律范围内的监督；人民群众对行政执法行为有权监督，但它不是权力对权力的监督，而是权利对权力的监督，这种监督没有约束力，也不是法定監督。媒体的监督也是如此。相比之下，检察机关作为专门、中立的、法律地位平等的监督机关，其最易达到监督效果的最大化。
　　（三）由检察机关实施法律监督是应有之意
　　检察机关是人民代表大会授权的专门法律监督机关，对行政权力实施检察监督，是检察机关法律监督智能的题中之义。检察监督是一种外部监督，一定程度上能够克服行政复议这一内部监督的局限性。检察监督是一种经常性专门监督，能够弥补立法监督的不连续性和非专门性缺憾。再者，检察机关主动对行政权实施法律监督，能够弥补审判监督被动性之不足。而且由于检察监督权不具备作出实体性决定的权能，不容易出现检察专权的危险。
　　三、行政执法检察监督的方式
　　通过对行政执法检察监督含义的分析，笔者将行政执法检察监督定性为当事人无其他救济途径时所采取的救济措施，实践中不应盲目扩大行政执法检察监督的方式，应严格把控行政执法检察监督的方式。像有学者提到的支持起诉方式，笔者认为不应将其作为行政执法检察监督的方式，因为支持起诉并非直接对行政执法部门的监督，而是支持或帮助当事人来进行权利救济，并非无其他救济途径。笔者认为，行政执法检察监督可以通过以下方式来实现。
　　（一）行政抗诉
　　行政抗诉案件不但体现出检察机关对审判权的监督，同时也体现出行政执法行为的监督。由于在行政诉讼中，法院未能对应当纠正的违法行政行为作出正确裁判，客观上使受到侵害的行政相对人的合法权益未能得到及时的救济。在行政相对人已穷尽诉讼程序、无其他救济途径，向检察机关提出申诉请求后，检察机关应依法进行审查。对于有足够证据证明的基本事实法院不予认定的；法院认定的证据未经质证或者是具体行政行为作出后收集的；判决、裁定违反立法规定适用法律、法律解释、法规、条例、规章的；判决、裁定错误认定具体行政行为的存在、性质或者效力的；判决、裁定违反行政诉讼法第三十二条规定的举证责任规则的；法院违反法定程序，可能影响案件的正确判决、裁定的；有证据证明审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判、滥用职权、玩忽职守等行为的；有其他违反法律、法规规定的情形的，检察机关应依法提出抗诉。endprint
　　（二）说明理由
　　行政执法检察监督针对的是政府职能部门有行政不作为或乱作为等导致国家、集体或当事人利益受到重大侵害时可能引起的监督行为。但我国目前行政法规、规章乃至内部部门制度繁复，检察人员不可能完全掌握，如果盲目发出检察建议或者纠正违法通知书，可能会引起与行政机关的矛盾和不配合，因此笔者认为可在发出检察建议或纠正违法通知书之前，要求相关部门说明不作为或作为的理由。
　　申诉人认为政府职能部门有行政不作为或乱作为等导致国家、集体或当事人利益受到重大侵害，向人民检察院提出行政执法检察监督，人民检察院应对案件进行初步审查，如认为政府职能部门可能存在行政不作为或乱作为，经检察长批准，向政府职能部门发出说明理由通知书，政府职能部门在合理期限内说明理由。经审查理由成立的，人民检察院做好当事人息诉罢访工作，理由不成立的，通过检察建议或者纠正违法通知等方式督促政府职能部门进行改正。
　　（三）检察建议
　　检察建议的监督方式体现在两个方面。一是对于行政诉讼中，法院未能对违法行政行为作出正确裁判，当事人申诉后依法不能启动再审程序予以救济的，经审查发现法院判决在认定事实、适用法律、程序上存在问题，使当事人合法权益无法得到救济，检察机关可以通过检察建议的方式监督法院对违法行政行为予以纠正。二是，检察机关发现有关政府职能部门存在制度隐患，国家机关工作人员存在严重违背职责应当追究其纪律责任，有关职能部门应作为而不作为等情形的，可以向有关单位提出检察建议，监督该单位予以纠正。检察建议的发出应该经检察委员会讨论后，向有关部门发出。相关部门应在收到检察建议后，在合理期限内对违法行为进行纠正或整改，并将结果反馈给检察机关。根据目前行政公益诉讼试点情况来看，向有关行政机关发出检察建议是提起行政公益诉讼的前置条件，因此，检察建议的监督方式将是今后工作中的一项重要方式。
　　（四）纠正违法通知书
　　一般情况下，当政府职能部门的不作为或乱作为侵害行政相对人的合法权益时，行政相对人应通过行政复议或行政诉讼的方式来维护其合法权益。行政执法检察监督要求在行政相对人没有其他救济途径的情况下启动，因此行政相对人首先应穷尽其救济途径。但实践中也存在不符合行政诉讼受理条件或者超过诉讼时效的情况存在，此时行政相对人将无法通过复议或诉讼方式来维护权益。如果在这种情况下，行政相对人已无其他救济途径，而检察机关也无法采取抗诉等方式进行监督，如果经过审查发现行政执法部门的行为确实存在违法情形，并将影响以后对同类事件的处理，检察机关应向相关部门发出纠正违法通知书，督促该部门在合理期限里予以纠正违法行为。
　　对于检察机关通过检察建议方式纠正政府职能部门的违法行为，有关部门逾期不予纠正或者明确答复不予纠正的，如没有合法合理的理由，检察机关应直接发出纠正违法通知书，要求相关部门予以纠正。对比，笔者认为应有相关法律、法规对纠正违法通知书的效力作出规定，赋予其强制效力，否则检察机关发出的纠正违法通知书很有可能成为一纸空文，无法发挥检察机关的监督职能，也无法维护行政相对人的合法权益。
　　（五）督促起诉
　　督促起诉主要针对的是政府职能部门的行政不作为而采取的监督方式。受计划经济向市场经济转变以及改革开放等政策的影响，我国国有资产流失问题比较严重，而相关政府职能部门又怠于行使职权积极追缴流失的资产。此时作为国家法律监督部门，检察机关应代表国家对相关职能部门的不作为进行纠正，督促相关职能部门行使职能，通过起诉等方式追回资产。实践中，大部门的督促起诉案件，相关部门在收到检察机关发出的督促起诉意见书后，通过履行监管职责，就避免或挽回了国有资产损失，真正提起诉讼的很少。因此，检察机关在发出督促起诉意见书后，不一定要强制有关部门提起诉讼来挽回国有资产损失，只要有关部门履行职责挽回了损失即可。督促起诉只是一种方式，追求的目的是避免或挽回损失。
　　（六）行政公益诉讼
　　检察机关提起行政公益诉讼，是指检察机关对损害国家利益和社会公共利益的行政違法案件，在没有行政相对人或相对人不愿、不敢起诉的情况下，代表国家向法院提起公益诉讼，以维护国家利益和社会公共利益的制度。
　　行政公益诉讼，是在没有其他救济途径的情况下，检察机关代表国家向法院提起诉讼，以纠正行政违法行为，维护国家利益和社会公共利益。行政公益诉讼本身就是行政执法监督的方式之一。在检察机关提起行政公益诉讼试点工作中，设置了公益诉讼前置程序，即向行政机关发出检察建议督促其依法履行职责，这样不仅可以给予行政主体在诉前主动纠正违法行为的机会，同时也使公共利益得到及时救济。而且通过前置程序，部分侵害公共利益的行政行为无需进入诉讼程序，极大地节约了司法资源。因此，检察机关发现行政主体的行为侵害或者可能侵害公共利益，且损害结果较轻或尚可以弥补时，应先向该行政主体提出建议改正的检察建议，行政主体收到检察建议后应当在法定期限内给予答复并采取相应措施，行政主体在法定期限内不做答复或答复不予纠正但检察机关仍认为行政执法行为违法的，可以在法定期限内提起行政公益诉讼。
　　（七）移送审查
　　职务犯罪是滥用行政权的一种极端形态。对职务犯罪的查处，也是对行政执法的检察监督方式之一。作为检察机关内部的自侦部门，应对职务犯罪进行查办；刑检部门，应对职务犯罪的嫌疑人依法批捕并提起公诉；民行部门，应在案件审查过程中，自行发现或者当事人反映的犯罪行为，移送给自侦部门进行审查。
　　四、结语
　　行政执法检察监督是检察监督的重要内容之一，是对行政权的监督、约束，是法律监督刚性的需要，也是设置独立于行政机关之外的监督权的需要。但我国行政执法检察监督缺乏统一的规定，对其内涵、监督方式、监督程序缺乏明确的规范，因此，笔者呼吁各地在积极实践的基础上，出台行政执法检察监督的办案规范，并逐步上升到法律层面，让行政执法检察监督有法可依，让行政执法检察监督更加有公信力、约束力和执行力。
　　作者简介：
　　郝燕（1983～），女，山东济南人，济南市市中区人民检察院民事行政检察科主任科员。