新时代社区治理新趋势下的社区教育路径探究

　　【摘要】社区教育与社区治理有着紧密的联系，社区治理影响着社区教育的发展方向，同时社区教育是社区治理的内容之一，能够为社区治理提供服务支持。随着中国进入社会主义新时代，社区治理出现了治理进程的城乡同步、治理空间的物理和网络协同、治理权力的政府与民众互动、治理方式的法治和规约并行。面对社区治理的新趋势，社区教育应该从形式拓宽、空间突破、主体改变、规则健全等方面探索新的发展路径。
　　【关键词】新时代；社区教育；社区治理；新趋势；路径
　　【中图分类号】G77
　　【文献标识码】A
　　【文章编号】10018794（2019）03003905
　　进入新世纪以来，随着单位体制的解体以及政府部门不断简政放权，社区已经从最初的地域概念演变成为一个带有强烈行政色彩以及组织职能的基层组织体。〔1〕社区教育是以社区作为依托，向社区全体民众提供多样化教育服务的教育形态，是我国终身教育体系的重要组成部分。社区教育作为一项准公共产品，是社区治理的重要内容。社区教育的发展及路径创新离不开社区治理理念及方向的引导，社区治理的目标、方向及趋势对社区教育有重要影响。明确新时代我国社区治理的基本发展趋向，能够更好地处理社区教育与社区治理的关系，强化二者的互动，也能够更好地探寻新时代社区教育发展的新路径。
　　一、社区治理与社区教育之间的关系
　　1。社区治理影响社区教育发展方向
　　治理实际上就是公共、私人机构对公共事务的管理，社区治理实际上就是行使社区管理公共事务的基本职能。显然，在我国行政体制当中，社区并不是行政机构，也不是政府部门，因为治理除了政府作为供给者之外，还有其他的公共事务管理者，而社区就是属于其他的公共事务管理者。从这个角度看，对社区公共事务行使管理职责是社区治理的主要内涵。在对社区公共事务管理过程中，为社区大众提供教育服务成为社区治理的基本内容。因此，社区治理的过程与方式会影响社区教育的发展方向。我国社区教育发端于20世纪80年代的中小学道德教育的辅助教育体系，在其30年的发展历程中，不同历史时期的社区治理内容不同，会影响着社区教育的整体方向。〔2〕进入新世纪之后，社区治理的重点是为社区居民提供多彩的文化、精神、卫生、生活等方面的服务，社区教育的发展方向也相应地随之改变。尽管我国的社区治理并不具有政府治理的特征，但社区治理的任务还是来自于上级机关的派遣，行政化色彩较为浓厚。这种行政化色彩在社区教育中也有一定的体现，如办学资源过度依赖于基层政府、社区教育机构的主导权较小等。因此，在社会主义新时代，随着社区治理理念及重心的变化，社区教育的发展方向和路径也会随之改变。
　　2。社区教育为社区治理提供服务支持
　　从传统的社会管理理念出发，供给公共产品主要是政府部门的责任。即便如此，政府供给公共产品的形式也并不是全部直接供给，政府不是公共产品供给的唯一承担者。随着社会分工的日渐细化，公共产品供给体系也逐渐细化，政府负责的产品供给可以委托给其他主体，也可以外包给私人机构或是社会组织来完成。由此看，我国社区治理在很大程度上承担了政府公共产品供给的任务，社区提供的任何公共产品或服务的质量、数量将会在很大程度上影响社区民众的切身利益，也关系到社区治理本身的质量以及秩序。而社区教育作为一种准公共服务，其本质上也是为社区民众提供教育产品的，但因社区教育与社区居民之间的密切关系，加上其在资源配置上的多方支持，社区教育服务的理念、质量高于一般的社区治理所提供的公共服务及产品质量，更能够得到社区民众的青睐和认可。从这个角度而言，通过将社区教育嵌入社区治理体系中，可以充分利用社区教育的服务优势来提升社区治理的服务质量，进而提升社会公共产品的配置效率。
　　整体而言，社区教育是社区治理体系的一部分，也是社会公共产品供给的一部分。社区教育以其固有的服务优势、产品特性来强化与社区治理之间的互动关系。无疑，社区教育可以服务于社区治理，也可以作用于社区治理；而社区治理也能够为社区教育提供资源，形成推动效应。〔3〕从这个角度看，社区教育并不是一种单纯的教育活动，其教育服务过程及方式不能脱离社区治理的基本要求；社区治理也不是一种单纯的公共服务或公共产品供给，而是需要与社区教育紧密结合，依托教育服务来提升治理效果的活动。因此，在明确社区教育与社区治理各自边界和逻辑关系基础上，应通过社区治理的理念、资源来引领社区教育的发展，扩充社区教育的功能；同时，社区教育也应该与社区治理紧密结合，将其服务理念融入社区治理进程之中。
　　二、新时代我国社区治理的新趋势
　　1。社区治理进程的同步化：城乡统筹发展
　　改革开放以来，随着工业化、城镇化的快速发展以及户籍制度改革的推进，城乡社会关系发生了较大的改变，城乡一体化进程已经成为城乡社会关系主体。在社会主义新时代，统筹推进城乡社区的同步发展、一体化发展成为社区治理的新进程。
　　城乡社区治理由过去的分离走向如今的同步发展，与我国经济社会发展形势有密切的关系，也是长期工业化、城镇化发展的结果，更是城乡一体化发展的内在要求。随着城镇化和工业化的推进，农村土地的权属在变化，附属于农村土地上的农民和社区也在发生变化，在原来农村社区基础上出现了一大批城镇社区，这类社区是推进农民市民化的主要载体，也是农民进城之后的归属载体。〔4〕但这类社区与完全城镇化的城市社区有较大的不同，其有更为复杂的人口结构和组织体系。一般而言，在社会学上将这类社区称之为过渡型社区。这就意味着这类社区既不是城市社区也不是农村社区，其处于城乡过渡形态，是城镇化进程中的特定产物。显然，这类社区在空间上具备城市社区的形态特征，在属性上又延续了农村社区的特质，可以说，非城非乡、亦城亦乡是其主要特征。推进这类过渡型社区逐渐转变为城市社区，提升这类社区发展的成熟度和治理的成熟性是社区治理面臨的现实问题。推进过渡社区的转型实际上就是要用城乡一体化的思维和城乡公共服务均衡化的方式来做到对所有社区一视同仁，尽力在统筹城乡社区治理一体化进程中为社区民众参与社区治理创造一个稳定的平台和保障机制。在推进城乡社区治理统筹发展过程中，各级基层政府除了要发挥主导作用之外，还必须提升社会参与度，充分发挥社区居委会、社区组织、社区民众等主体的积极作用，构建多元主体共同参与的社区治理一体化管理体制及运行体系。除此之外，在城乡社区治理统筹过程中，还必须强化城乡基础设施建设及社区资源的统一配置和整合，完善城乡均衡化公共服务体系，促进城乡社区之间的互动和交流。
　　2。社区治理空间的拓展化：物理与网络的协同
　　传统社区治理的空间是一种现实空间，是以社区物理空间为界限和载体来推进治理过程的实施。随着现代信息技术的快速发展，信息化、网络化已经深深影响了社会发展的进程，网络空间也成为社区治理需要应对的问题。因为网络具有较强的虚拟性以及不可控性，这就提升了社区治理空间的复杂性，为了应对日渐复杂的社区治理环境，就需要构建一个物理空间和网络空间并存的新型的社区治理结构体系。
　　在社区治理过程中，应该注重对网络空间的关注和治理。因为社区民众在日常生活及工作中，受到网络化逻辑的影响，其生活与工作带有明显的网络特性。网络既是一种生活及工作的工具，同时也是社区民众表达自身看法和诉求的空间。对于社区治理而言，需要看到社区民众的网络诉求和网络思维，善于从网络空间中发现问题并及时寻找到解决办法。同时，像云计算、物联网、大数据等这些信息化的工具和技术，也可以被运用到网络空间治理中，不仅可以提升治理的效率，还能够提升社区治理的准确性。〔5〕在网络时代，在社区治理过程中关注网络空间以及将信息化的技术运用到社区治理进程中，是信息时代变革的要求，也是社区治理空间结构延伸的要求。面对社区治理的网络化，社区治理需要重视并关注网络空间及注重信息技术运用，但这决不意味着就能够忽视或放弃原来对物理空间的治理。社区治理的最佳状态就是建构网络空间和物理空间的治理协作体系和机制：一方面，在现实的社区治理过程中，发挥街道办、社区居委会、社区民众的主体作用，强化对物理空间的关注；另一方面，在对物理空间关注的基础上，在社区治理手段和模式中融入更多的信息化元素，充分利用社区网络资源和空间，进而实现对物理空间和网络空间的协同治理。
　　3。社区治理权力的下移化：政府与民众的互动
　　在新时代，随着国家简政放权步伐的加快，现代意义上的社区治理显然不同于传统的社区治理，其最明显的差异就是现代社区治理的权力体系开始下移。通过权力下移，社区民众不仅在社区治理中享有更多的权力运作手段，还能够有更多表达自身诉求的机会与渠道。
　　社区治理模式的从传统到现代的转型，实际上是其治理权力的转型，也是政府与民众关系的转型。在现代社区治理进程中，政府与民众不再是简单的管理者和被管理者之间的关系，而是平等的主体关系，民众不再是治理的客体，而是主体；社区治理的权威也不再完全来源于政府，民众同样是社区治理的权力来源。从社区治理的权力运作方式来看，权力下移不再是政府主导的自上而下的推进模式，而是强调政府与民众之间进行权力互动，就治理过程开展交流。可见，政府不再是治理的主导者，而是导航者，在社区治理中发挥的是引导、协调、支持以及监督的作用，引导民众就社区公共事务进行自我治理，在治理过程中逐渐培育民众的自主意识、自我意识以及参与意识，并扶持社区组织的发育、完善和成熟，最终将全部的治理权还于民众。因此，有必要建立一个广泛的参与式社区治理模式，吸引社区民众积极参与到社区公共事务治理进程中，进而保证社区民众能够在治理过程中掌握社区治理的真正权力。在这种参与式治理模式中，社区民众是治理主体，民众的参与也是一种互动式的参与，其核心问题就在于参与权力机制的构建。这种机制应该保障社区民众一方面拥有社区治理的直接决策权和治理权，亲身参与治理过程并独立承担治理责任；另一方面，如果有部分民众不想直接參与社区公共事务的管理和决策，其可以享有充分的治理知情权，并可以通过民主协商的方式表达自身对社区治理的建议。由此看来，权力下移的社区治理是保障社区民众人人有权参与、人人有权表达的大众化治理。
　　4。社区治理方式的制度化：法治与规约并行
　　社区治理的过程是复杂的，主体是多元的，手段是多样的，为了保障和规范社区治理的秩序，就必须推进社区治理方式的制度化。用制度化的体系来规范社区治理的过程，实现民众自主治理和政府治理的协调和互动。在治理方式制度化过程中，最为重要的是发挥法律与公约并行的作用，实现两者共治的效果。
　　在新时代的社区治理进程中，法律应该成为社区治理的最高规范，能够较好地约束治理的权力及权力行使的方式。法律所代表的是民众的利益，任何治理者不能凌驾于法律之上。因此，为了构建新时代社区治理的新秩序，就必须用法律的方式来确定参与社区治理各个主体的权责与义务，并用法律作为规范来确立社区治理的制度模式和框架体系，进而确保新时代的社区治理从过去的权威型走向法治型。尽管法律是社区治理的最高准则，但社区治理毕竟是一种自组织行为，是一种自治方式，如果完全依靠法律，治理过程的柔性会稍显不足。〔6〕因此，通过制定社区规约来落实社区治理中各个主体的权责，明确治理的规范和过程是极为必要的，实际上也是对法律的细化，是法律在各个社区中具体规范的体现。规约充分反映了各个社区的特殊性，也是将法律中所强调的契约治理贯穿到社区治理实践中的具体形式。与法律的强制性不同的是，规约化的社区治理突出的是各个社区的特殊性，突出社区民众的主体地位，将维护社区民众的尊严和自由作为治理的出发点和根本要求。此外，规约是社区民众集中参与的结果，也是每个个体意见的现实反映，通过规约来引导社区大众参与社区治理，能够较好地约束参与者自身的行为，也能够更好地推进社区共识的达成，进而明确社区治理方式的透明化、规范化和制度化。
　　三、新时代社区治理新趋势下社区教育的实施路径
　　1。社区教育形式的拓展：统筹城乡一体化推进
　　党的十九大报告指出，当前我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。这种矛盾显然是一种供给与需求两端不平衡的矛盾。长期以来由于城乡二元分治，导致了社区教育一直被视为是城市社区所独有的教育形式，社区教育作为一种教育产品也只是在城市社区中才会被供给。随着我国新型城镇化的不断深入发展，城乡一体化进程在不断加快。在城镇化快速发展过程中诞生了一大批混合型社区，其担负着社区居民城镇化的重大责任。即便是纯粹的农村社区，基于生产生活条件的改变，对社区教育同样也有较高的需求。因此，必须按照社区治理城乡一体化的最新趋势来拓宽社区教育的形式，将农村社区教育纳入到一体化的社区教育体系中，加速城乡社区教育之间的交流与互动。
　　随着社区治理城乡一体化进程的加快，城乡二元分治的思维模式已经不符合时代的要求，推进城乡和谐一体的协调发展成为社区治理的新任务。通过社区教育强化城乡社区之间的文化交流与融合，推进城乡社区文化教育的同步发展，是当下社区教育所面临的新问题。为了推进城乡社区教育一体化的发展，就必须在制度上破除阻碍两者同步的障碍。一方面，要积极完善城乡社区教育的组织协作体系。教育主管部门或是社区教育委员会必须确立社区教育城乡一体化的基本发展理念，积极统筹推进各项社区教育资源，建立社区教育城乡一体化的互动平台，打破两者一体化发展的机制、信息、体制等方面的障碍和鸿沟。〔7〕另一方面，要不断完善城乡社区教育一体化的资源共享共建体系。由于城乡经济社会发展水平还存在客观上的差异，两者在社区教育资源上同样拥有较大差异。为了弥补这些差异，就必须强化资源共享共建体系建设，特别是要注重师资、教学设施、课程资源等方面的共享共建，确保城乡社区教育一体化进程的实现。
　　2。社区教育时空的突破：建设线上线下互动体系
　　时空观伴随着人类生产生活实践的变化而变化。人类的任何活动均是在一定时空范围内进行的，正因如此，时空观念也具有时代特征。在社区治理中，时空是重要的影响因素，也是治理过程推进的基本载体。在传统时代，社区治理实际上是对特定物理空间的一种治理活动，必须要依赖于特定的社区和特定的场所来实施。而随着信息时代的到来，传统的物理空间不再是治理的唯一载体，虚拟网络空间也是治理的重要载体，治理空间的界限开始变得模糊。
　　在传统社区治理理念之下，社区教育是一种特定时空的线下教育，即社区教育所开展的场所、空间均是在一定时空范围内，社区教育资源的分配和供给也是特定的。在这种情况下，社区民众由于工学矛盾无法随时随地接受社区教育，也无法按照自己的兴趣来选定个性化的教育产品，在一定程度上影响了社区民众参与社区教育的积极性，进而限制了社区教育普及化的发展水平。在信息时代到来之后，社区教育借助于现代信息技术，时空的限制可以被完全打破。在信息技术的支撑下，社区民众可以按照自己的时间、兴趣爱好等条件随时选择合适的社区教育产品。不论是在社区教育的课堂还是网络空间中，均能够通过资源共享享受到优质的社区教育资源。在社区教育时空突破的过程中，线上教育和线下教育是互动的，在发挥线上教育优势的时候并不否定线下教育的现实作用。〔8〕在拓展社区教育时空、促进社区教育优质资源共享过程中，推进线下和线上教育的整合，形成线下社区教育和线上远程教育的互动，可以充分保障资源的共享，也可以充分发挥两者的优势，进而为全体社区民众提供更为优质的教育服务，不断提升社区教育的实效。
　　3。社区教育主体的改变：发挥社区民众的主导作用
　　在传统社区治理模式下，社区治理是基层政权的基本职责，推进社区治理的各项权力完全掌握在政府手中。这种完全依赖于行政权力主导的治理模式显然不能适应新时代的发展要求，这种威权的治理模式与新时代社区民众对协商治理的要求相距甚远。传统的治理理念下，政府占据着治理的主导地位，垄断社区治理的全过程。街道办作为基层政权组织形式，承担着社区治理的行政、管理等方面的各种事务；社区居委会作为社区民众的自治组织，往往充当的是街道办的代理人角色，居委会职能的错位，固化了政府作为治理主体的单一格局，进一步排斥了社区民众的参与度。在传统的社區治理理念下，社区教育只是社区治理的一部分，政府部门有权决定社区教育模式和内容，社区民众对教育的需求很少能够在社区教育治理过程中得到重视。
　　新时代，社区治理理念发生了重大改变，社区民众成为社区治理的主体之一，在社区治理过程中发挥着更大的主导作用。基于社区治理理念的改变以及民众参与度的提升，我国社区教育的主体也在发生改变，民众参与社区教育的过程及方式日渐突出。在这个过程中，一方面，社区教育应该根据社区民众的实际需求来设置社区教育的内容及调配资源。如果社区教育的内容无法适应社区民众的需求，民众参与社区教育的兴趣就会下降，其主导作用就难以发挥。因此，社区教育的组织者和实施者必须广泛听取民众意见，灵活地安排社区教育的基本内容。另一方面，社区教育还应该根据社区民众的实际要求，不断创新社区教育的形式。社区教育形式关系到社区教育的质量，也关系到民众参与程度。为此，社区教育的组织者和实施者需要充分听取社区民众的意见，不断创新教育产品的供给形式，提升社区民众的学习体验度。
　　4。社区教育规则的完善：健全法律及规约体系
　　在新时代的社区治理中，社区治理方式的制度化和法律化是其重要趋势。但在社区治理过程中，如果单纯依靠法律，往往可能会使治理手段带有较大的强制性，也可能导致社区治理手段的单一和僵化，更可能导致社区民众陷入一种被动的治理体系中。当然，完全超越法律的治理也是不恰当的，可能会造成治理的权力不受制约。同样，仅仅依靠社区规约的治理也存在问题，最大的问题就是规约本身不具备强制力，无法推动治理秩序的维持，甚至还可能引发治理过程中的矛盾和冲突。因此，新时代的社区治理讲究法治和规约的共治，充分发挥两者的融合效果，既可以保证治理的效力，同时也可使治理过程带有柔性。
　　在社区教育发展中，为了避免出现类似于社区治理的问题，必须不断完善社区治理的法律及规约体系。当前我国社区教育法律体系并不完善，政策主导了社区教育的规则运行。因此，在未来社区教育法律体系完善过程中，需要制定专门的社区教育法，就社区教育的主体、客体、对象、资源、内容、模式等进行规范和细化，并确保法律条文的可执行性，提升法律的规范性，保证社区教育的有序发展。但在社区教育法律体系不断完善过程中，如果社区民众在社区教育参与过程中的参与自由和权利表达受到一定限制和束缚，就可能影响社区民众参与的积极性，也可能导致主体创造性的缺失，并进而影响到社区教育的效果。因此，在完善社区教育法律体系的同时，还必须在法律框架范围内完善社区教育的规约体系。社区教育规约体系是社区民众自由意志的表达，也充分体现了社区民众对社区教育的期望和要求。〔9〕在完善社区教育规约的过程中，需要与社区教育法律体系保持对应性，最大程度解决社区教育法律在运行过程中过度刚性所引起的矛盾和冲突，进一步提升社区教育服务社区民众的质量和效率。