政府采购与购买服务的绩效管理实施指导框架

　　【摘要】政府采购及政府购买服务的绩效管理应实行个性化、差别化管理。基本指导框架应该总结为：围绕一个实施目的、坚持两个重要原则、突出三个重点内容、把握四个核心要素。
　　【关键词】政府采购；购买服务；绩效管理
　　政府采购及政府购买服务的绩效管理应针对其特点，实行个性化、差别化管理。综合来讲，其绩效管理的基本指导框架应该总结为：围绕一个实施目的、坚持两个重要原则、突出三个重点内容、把握四个核心要素。
　　一、围绕一个实施目的
　　通过积极推行政府采购及政府购买服务绩效管理，全面规范政府采购及政府购买服务的行为，切实提高实际采购效果，不断完善采购规则，有效提升综合绩效，为积极推行政府采购及政府购买服务绩效管理提供坚实基础。
　　二、坚持两个重要原则
　　针对政府采购及政府购买服务的特点，其绩效管理应该重点坚持问题导向和绩效导向两个重要原则。
　　一是问题导向原则。围绕政府采购及政府购买服务项目实施过程中存在的问题，主要侧重于考量项目实施是否符合政策规定、实施程序，达到预期设定的绩效目标，是否具有健全的管理体系等规范程度，从管理角度衡量政府采购及政府购买服务项目的实际成绩。
　　二是结果导向原则。围绕政府采购及政府购买服务项目的实施结果，主要考量项目实施后是否达到了预期设定的绩效目标、购买的相关服务是否得到了社会普遍认同等预期效果程度，从绩效角度衡量政府采购及政府购买服务项目的实际效果。同时也要兼顾分类实施、统筹兼顾和公开透明原则。
　　三、突出三个重点内容
　　由于政府采购具有的特定性、集中性、公开性等特点以及政府购买服务活动具有的系统性、替代性、服务性等特点，决定了政府采购及政府购买服务绩效管理区别于其他财政项目的绩效管理。因此，实施政府采购及政府购买服务绩效管理主要突出项目实施的必要性、目的性、经济性三个重点内容。
　　首先，要突出必要性。政府采购及政府购买服务是党政机关、事业单位、社会团体为了履行承担职责、完成某项工作、实现事业目标，面向社会实施的采购、购买行为。首先，遇到的问题是到底是否有必要实施该项目。因此，确定必要性成为政府采购及政府购买服务绩效管理首要的重点内容。
　　其次，要突出目的性。党政机关、事业单位、社会团体实施所有的政府采购及政府购买服务行为，都具有明确的动因，都是围绕明确的采购、购买目的而实施的，采购的货物、工程，购买的服务都是为了达到履行承擔职责、完成某项工作、实现事业目标的目的，充分体现了目的性非常强。因此，目的性也成为了政府采购及政府购买服务绩效管理的重点内容。
　　再次，要突出经济性。党政机关、事业单位、社会团体所实施的政府采购及政府购买服务都是使用的财政性资金，属于公共财政的范畴。按照花钱买有效服务的财政绩效管理理念，项目实施应该能够达到花最少资金、办最优事情，实现经济效益最大化。因此，经济性势必成为政府采购及政府购买服务绩效管理的重点内容。
　　四、把握四点核心要素
　　根据绩效管理原理以及政府采购及政府购买服务的特点，政府采购及政府购买服务绩效管理应该紧紧把握设定绩效目标、细化绩效指标、开展社会调查、正确处理三大关系四个核心要素。
　　一是设定绩效目标。设定绩效目标是实施绩效管理的主要内容和重要前提，是事后开展绩效评价的依据。因此，必须在项目实施前，事先设定政府采购及政府购买服务项目预期实现的绩效目标。主要重点围绕项目实施后，预期能够达到的实施程度、自身效果、社会效果等内容，尽最大可能设定可衡量的、数字化的量化目标。
　　二是细化绩效指标。设置绩效指标是实施绩效管理的主要内容和重要手段，是事后实施绩效评价的基础。因此，必须在项目实施的同时，设置政府采购及政府购买服务项目的绩效指标体系。主要重点围绕项目实施内容，从立项决策、过程管理、实施效果三个方面，设置实施必要性、目的明确性、方案可行性、可行性论证，制度健全性、管理规范性等共性指标，再根据每个项目实施的特殊性，制定相应的个性指标，形成政府采购及政府购买服务绩效管理的指标体系。
　　三是开展社会调查。开展社会调查是实施绩效管理的主要内容及重要环节。因此，作为构建政府采购及政府购买服务绩效管理的完整体系，还必须在项目实施后，特别是政府购买服务项目实施后，深入开展社会调查，广泛收集采购方、购买方、受益方等满意度情况，为考量项目实施绩效提供依据。围绕项目实施的必要性、目的性、经济性、充分性、规范性、资金到位率等方面内容，设计满意度调查问卷，收集采购方的意见及建议；围绕项目实施的可行性、规范性、资金拨付及时性以及项目实施的间接效果、直接效果、满意度等方面内容，设计满意度调查内容，广泛收集购买方的意见及建议。
　　四是正确处理三大关系。一是正确处理公平与绩效的关系。我国政府采购制度设计之初是为满足国家源头治腐的需求，因此前期各界更多讲求公开、公平、公正原则，而对政府采购的经济性、效率性和政策功能性重视不足。应该充分考虑采购单位、采购项目实际情况，目的还是提高工作效率和资金使用效益。二是正确处理合规合法与合情合理的关系。我国政府采购是与国家政治经济体制改革和中国特色市场经济发展相适应的一种采购形式，目前各项配套制度办法尚不完善，有些制度规定并不完全符合预算单位实际需要和基层实际情况，缺乏现实操作性。应根据合情合理的需求建立相匹配的绩效管理办法。三是正确处理管与放的关系。政府采购管理职能与执行职能相分离是政府采购规范高效运行的基础，处理好管与放的关系，明确管理界限，行政权力不干预市场规律，才能充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，也才能使监管更加有力、有据。
　　五、抓住三个关键环节
　　根据全过程绩效管理的要求，政府采购及政府购买服务绩效管理紧紧抓住事前、事中、事后三个关键环节，是实现政府采购及政府购买服务全方位、全过程、全覆盖的绩效管理的有效途径。
　　1。实行事前论证。由于政府采购，特别是工程采购及政府购买服务项目都涉及到必要性、目的性、经济性、效果性等问题，项目是否需要实行、是否必要实行、是否可以实行都必须经过事前可行性论证环节。因此，在项目决策阶段，就必须开展可行性论证。不仅要求采购方制定详尽的实施方案，提出项目实施的内容要求、方法步骤、资金需求、配套措施等意见，并设定项目实施预期实现的绩效目标；更应该组织相关部门，重点围绕项目实施的必要性、配套措施的可行性、项目实施的积极性、绩效目标的可衡量性、实施方案的可操作性等等，开展可行性论证。
　　2。实施事中跟踪。政府采购，特别是工程采购及政府购买服务项目，有一个实施过程。从项目决策、论证确定，到采购、购买行为实施，再到项目实施结束，是一个系统过程。要切实体现全过程绩效管理，还必须紧紧抓住事中跟踪环节，实行按绩效拨款的办法，确保项目实施符合约定进度，取得阶段性绩效。因此，必须加强实施事中跟踪。
　　3。开展事后评价。实施绩效评价是全过程绩效管理的最终环节，也是事后衡量政府采购，特别是工程采购及政府购买服务项目是否实现预期绩效目标、取得项目预期效果的关键环节。对采购及政府购买服务项目全面开展绩效评价，全面评判项目预期绩效目标的实现程度；深入开展社会调查，广泛收集采购方、购买方、受益方等满意度情况；按照立项决策、过程管理、实施效果三个方面设置的绩效指标，进行逐项评分，最终得出项目实施绩效评分的结果；组织专家对项目实施绩效进行综合评价，形成评价结论。
　　作者简介：余志翔（1973），男，江苏无锡人，本科学历，高级工程师职称。