试论地方税收的竞争机理及效应

　　田金莹胡昕宇
　　【摘要】随着我国市场经济的进一步发展，各地的经济发展中对外来资本的需求及外资引进中相互间的竞争形势愈演愈烈。竞争是市场经济发展的灵魂，良性的竞争态势能够优化资源配置，促进经济健康发展。税收竞争同样属于竞争行为，是具有特殊表现形式、发生在税收领域内的，为争取自身利益最大化而将其他厉害关系方列为对手的竞争方式，同样遵循竞争规律。现阶段我国地方经济的发展在中央放宽财政政策的情况下，相互间的竞争形势十分严峻，税收竞争作为争取利益、促进发展的重要手段在各地之间普遍存在。良性的競争能够对经济的发展产生促进作用，但在实际的竞争中，地方政府的税收政策在其智能范围内通常为了达到竞争目的而手段尽出，缺少规范性和有效控制，处于一种恶性竞争的状态。本文通过对地方税收竞争的产生原因、作用机理及效应进行分析，研究地方税收竞争中存在的恶性问题，旨在促进良性的税收竞争发展提供对策建议。
　　【关键词】地方税收；竞争机理；效应分析
　　前言：
　　税收竞争分为国内税收竞争和国际税收竞争。而广义上的国内税收竞争可以概括为各地区通过降低有效税率或实施税收优惠政策等方式，吸引其他地区资本流入本地区的政府自利行为。其中降低税率和税收优惠政策是地方税收竞争的重点内容，这些竞争内容是否符合国家税收政策，是否在有效的监督控制下进行，是衡量地方税收竞争良性与否的重要标准。为切实保证地方税收竞争的良性发展，促进地方经济稳步提升，就必须对地方竞争的成因、机理及效应进行有效分析。
　　一、地方税收的竞争机理
　　地方税收竞争是指地方政府间以提高本地区的经济实力，促进本区经济发展为目的，通过税收及税收相关手段进行的与其他地区间竞争经济资源和税收资源的活动。
　　（一）地方税收竞争的形成原因
　　地方税收竞争形成的原因主要包括内因和外因两部分。
　　内因部分主要是基于地方政府的经济利益和地方官员的政治利益而发生。我国自改革开放以来，随着市场经济体制的发展，地方政府在地区事务中的自主能力得到强化，尤其是处理经济事务的自主能力得到加强，地方政府在地方经济利益的驱使下，为了地方经济的提升，必须要获得更多的财政收入，而这时作为财政收入主要形式的财政税收，就成为了地方之间经济竞争的重要手段。于此同时，随着我国财政分权程度的提升，各地方政府为了促进本地方经济的发展和提高社会公众福利水平，地方政府间围绕税收资源的竞争日益激烈。产生地方税收竞争的另一个重要内因就是地方官员的政治利益，这与我国目前的地方干部政绩考核任用体制有关。地方经济发展是地方官员政治利益提升的依据，如财政增收、经济增长、城乡居民收入提高、失业率降低等都是考核任用的激励导向性指标。这种导向有不利影响，表现为加剧了地方之间对经济资源的竞争程度，尤其是以税收竞争为手段的财政收入竞争。
　　税收竞争产生的外因主要包括以下几个方面：第一，我国的分税制不完善。我国自1994年开始进行了分税制的改革，虽然经过多年的发展完善分税制已经得到了适应发展现状的充分补充，但仍然不能有效解决地方政府事权与财权不能有机统一的现状问题。地方政府在谋划本区发展规划时往往缺少足够的财力支持，为发展地方经济只能想尽办法争取其他地区的税收资源和经济资源，地方间的税收竞争也由此产生。第二，宏观经济政策的影响。改革开放初期，我国实行改革开放的试点工程，集中优势资源使一部分地区先富起来再带动其他地区的发展，随着改革开放的深入，国家又加大了对西部地区的开发力度及政策资金支持，在税收正常上同样进行了放宽同时给予了税收优惠的支持，这就形成了我国东西部地区之间的税收竞争格局。第三，政策监督不力。国家虽然一定程度上放开了对地方税收的管控，但从整体上还保持了宏观控制。地方政府在进行经济竞争时采取的税收竞争手段存在不符合宏观税收政策的现象，但由于监督力度的缺乏，这样的税收竞争没有得到良好的控制，侧面促使了地方税收竞争的存在及发展。〔1〕
　　（二）地方税收竞争的主要形式
　　地方税收竞争主要包括优惠税率、定期减免税、税收先征后返或财政返还、税收折扣和税收奖励、税收地方保护等形式。这些形式都是以引进外来经济资源和税收资源以及提高政府财政收入为目的进行的税收优惠性手段。〔2〕其中税率优惠和减免税是为吸引地区外的经济资源，承诺给予税收优惠税率的税收竞争行为，目标通常为存续性强的税源，旨在通过短期税收让利达到长期税收收益的目的；先征后返是地方政府直接以财政支出的形式将税收收入返还给纳税人的税收竞争行为，减轻了纳税人的纳税负担，这种变相的减免税是中央财政所不允许的；税收折扣和奖励是地方政府对应纳税额不足额征收，而将一定的折扣额直接让利给纳税人，从而减轻纳税负担吸引外区税收资源的竞争手段；税收地方保护是地方政府擅用其行政权利限制外区资源进入本地市场或限制本地资源外流的行为，这种税收上的地方保护主义是我国税收政策严厉禁止的。以上这些竞争形式有一部分是政策允许范围内的，也有一部分是超出甚至违反政策规定的，例如减免税政策的决定权在中央，地方政府不具备对纳税主体给予政策性税收优惠的权利，其减免税的承诺从法律上讲是不具备法律效力的，因此，在地方税收竞争中需要根据地区实际情况进行合理区分，鼓励良性税收竞争，严查杜绝恶性税收竞争〔2〕。
　　二、地方税收竞争的效应分析
　　地方税收竞争的效应主要体现在资本要素的地区间流动、地方经济发展的促进作用和经济发展带来的环境影响及社会影响。
　　（一）地方税收竞争促进资本要素的地区间流动
　　资本要素是经济发展的基础，资本的投入是推动经济快速发展的先决条件，因此地方政府在本地区资本短缺、外资投入不足的情况下进行资本竞争是必行的选择，而税收竞争作为资本竞争的有效手段是各地之间资本竞争的重要体现形式。地方税收竞争能够降低资本的税率，降低资金成本并提高资金回报率，从而吸引资本要素在不同地区间的流动。随着我国市场经济的发展和经济全球化的深入，税收对资本流动的影响越来越大，税收竞争对资本要素流动的效应也更加显著。〔3〕目前，地方税收的竞争对外资的吸引能力并不强，外资的吸引主要是依靠国家层面的税收竞争，地方税收竞争主要是在内资范围内的资金总额要素的资本流动，在针对资本要素进行税收竞争时，地方政府应从长远角度出发，不能局限于一时的利益得失，要开展地方间的竞争合作，实现多地区共同发展模式的良性竞争。
　　（二）地方税收竞争促进区域经济发展
　　改革开放初期，国家的经济发展战略倾向于东部沿海地区的经济发展，然后才是已发展地区的经济带动作用来实现全局发展。在这种模式下，中、西部地区的经济与东部地区相比产生了巨大的差距，经济发展的不均衡带来了一系列的经济问题和社会问题。近年来我国调整了经济发展战略，中部崛起和西部大开发战略提上日程并加快实施，在政策方面的重要支持就是税收优惠政策的放开。这些政策包括增值税减免、进口关税减免以及外资进入的税收优惠等，这些优惠税收政策的实施鼓励了内资和外资向中西部地区的转移，拉动了中西部经济的增长和发展，在全国范围层面上统筹全局，协调经济共同发展。〔4〕这些都是国家层面上鼓励地方税收竞争的有利实证，在地方税收竞争促进经济发展的过程中，税收竞争对经济发展的消极效应远小于积极效应，在积极效应的优势地位下税收竞争有效的促进了地方经济的发展。但在地方税收竞争中，虽然政策上进行了放宽，但并不是说一味的放任，要在竞争中规范税收竞争行为，加强法律和政策上对地方政府税收自主权的管控，明确权责并改革政绩考核机制，形成良性的税收竞争，减少税收竞争对经济增长的负面效应〔5〕。
　　（三）地方税收竞争的环境污染效应
　　地方税收竞争与地方环境污染密切相關。地方税收竞争的过程中因税收优惠政策手段的实施必然要求地方环境政策的放宽，环境政策因税收竞争而不能保持必要的力度，必然会加剧环境污染的情况和环境治理的成本，从而形成一种劣势竞争的税收竞争态势。例如地方政府为实现经济效益实现优惠的税收政策并放宽环境政策力度，使得超标产业或不达标企业进驻本区，产业的运行及企业的发展势必对本区的环境造成破坏性的影响。因此，在地方税收竞争中要杜绝以牺牲环境为带价来换取地方经济发展的竞争模式，以环境质量为政绩考核的重要标准来约束地方税收竞争，实现税收竞争与环境污染治理与保持的良性共建发展模式。
　　三、结论
　　地方税收竞争因地方自身经济发展要求和国家外部政策调控而产生的，地方税收竞争能够带来很好的资本流动效应和促进区域经济增长的效应，同时也会造成资源、环境和相关的社会问题。在地方税收竞争的过程中，要加强竞争监控，做好良性竞争归法，保证税收竞争对经济发展的积极作用能够得到充分的体现。
　　【参考文献】
　　〔1〕刘洁。中国地方政府间税收竞争机理及效应研究〔D〕。山东大学，2013。
　　〔2〕钱信松。地方政府间税收竞争：问题、效应及治理〔D〕。苏州大学，2013。
　　〔3〕陈委委。我国省级政府间税收竞争的研究〔D〕。西南财经大学，2014。
　　〔4〕毕春雷。规范税收竞争的对策。税务。2013（5）：1317
　　〔5〕陈志阳。税收竞争比较分析及我国政府的政策取向。广西财政高等专科学校学报。2012（8）：27