地方立法的理念与实现路径

　　摘要：2015年《立法法》修改后，设区的市均获得法定范围内的立法权，泰州自此享有了立法权。通过梳理国家城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护三方面立法权下放至地级市的背景及意义，重点分析当前泰州城市管理法规存在的问题，以立法人本化、精细化、科学化为泰州城市管理立法的理念，构建保姆城管、精心城管、效率城管的立法原则和框架，从而提出泰州市城市管理立法的实现路径。
　　关键词：城市管理；地方立法；理念；路径
　　改革开放以来，为保障地方的自主性，激励地方政府的能动性，中央逐步扩大了地方立法权限的层次和范围。
　　泰州市作为地级市首次获得立法权。泰州市人大法制委员会于2016年3月17日向社会公开征集立法建议，城市管理地方立法也将进入市人大的立法计划。树立科学的立法理念，确立正确的立法原则，采取恰当的立法路径，才能保证泰州城市管理的立法品质，用活用好地方立法权，解决泰州市城市管理中的真问题。
　　一、泰州城市管理立法的实证考查
　　随着泰州市服务型政府改革的进一步深化，城市管理任务也越来越重，目前城市管理执法所依据的法律法规已无法满足泰州市城市管理的发展需求，主要存在下列几个方面的问题：
　　（一）城市管理法规缺乏统一性
　　目前我国并没有一部针对城市管理的法律规范，城市管理执法仅依据《行政处罚法》中相对集中处罚权和省级政府制定的各项条例。根据2016年泰州市法制办核准通过的权利清单显示，市城市管理行政执法局拥有96项行政处罚权，5项行政许可权，4项行政强制措施权。适用的法律依据包含《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、《中华人民共和国城乡规划法》、《城市道路管理条例》等数十部涉及上述七大方面各自法律体系内的法律法规。实行相对集中处罚权后，城管局拥有的处罚权的法律依据仍然分属于这些处罚权原部门各自的法律体系，这些法律体系之间缺乏统一性。
　　（二）城市管理法规缺乏归并性
　　相对集中的行政处罚权是单一权还是相关权，主张单一权归并的认为，依据《行政处罚法》第十六条规定，相对集中的行政处罚权仅限于行政处罚权，城市管理综合执法不能法外擅自授权、扩权。这就给城市管理执法带来了巨大的困难。以高音喇叭扰民为例：在商业区高音喇叭招揽顾客，根据《中华人民共和国城市区域环境噪声标准》第2类规定，噪音标准昼间为60分贝，夜间为50分贝，但是噪音鉴定机构只能为环保局。如果发现一起高音喇叭扰民，泰州市城管局要去函环保局帮助鉴定，但当环保局技术人员赶到现场时，当事人已关闭喇叭或者自行离开。没有行政检查权，就无法调查取证，也无法发现、认定违法行为；没有行政检查权，肯定难以实施行政处罚。根据权责统一的原则，城市管理的相关处罚权亟需归并。
　　（三）城市管理法规缺乏稳定性
　　行政综合执法是城管执法的重要特征。在老百姓眼中城管似乎只负责占道经营和违法建设，而在个别领导眼中，城管似乎可以无所不管。今年可能还属于规划局的查处权，明年一纸文件就可能划归城管职能范围，反之亦然，甚至朝令夕改，归根究底，造成上述问题的原因还是城市管理法规的不稳定性。以破墙开窗为例，2014年之前，在墙体上破墙开窗，按照《泰州市市区房屋安全管理办法（2006）》第十六条第（三）项，应由住建部门进行查处。但是2014年，一纸会议纪要就将该职能划给市城管局，并且该会议纪要并没有向社会进行公布，城管局内部也未进行公示。这种不稳定性严重损害了城市管理法规的严肃性，也削弱了城管执法的法定效力。
　　二、泰州城市管理立法的理念
　　笔者认为，如果泰州在城市管理方面立法，因遵循下列几个原则：
　　（一）立法人本化打造保姆城管
　　泰州市城市管理局自成立以来，执法理念从服务式管理、说理式执法到百姓城管，再到现在的保姆城管，贯穿其中一直不变的核心就是人性化执法。我是全体泰州市民的城市，而城管的职责是为市民管城。泰州城管如何做好保姆城管，首先，立法之初就应当体现民意。公众参与立法是立法过程中的必不可少的环节。通过在泰州市政府网、泰州市城市管理网、《泰州日报》等官方媒体上发布城管立法的征求意见稿，广泛征求民意，集中民智。同时，利用微泰州、泰无聊、市民城管通等市民喜闻乐见的新媒体平台进行有奖互动，提高市民参与度，也为将来城管相关条例的实施打下良好的群众基础。其次，在立法目的和价值上要体现公正性，坚持以人为本、立法为民，重视规范公权、保障私权、尊重人权。行政执法机关是法律的执行机关，作为传送带角色的执法机关，其行为选择受到法律的善与恶影响。要实现执法环节的人性化，城管立法的目的和价值取向上应当体现对权力的控制和权利的保护。所以泰州市城市管理立法，在人本化的同时，还需在制度设计上突出控权，为城管执法戴上紧箍咒。
　　（二）立法精准化打造精细城管
　　2011年我国宣布中国特色社会主义法律体系已经基本形成，城市管理亦在其中。但是，这么多年来，城管执法有法不依、执法不严、违法不纠的现象依然突出，究其根本，是城市管理法律法规的不完善。因此，泰州城市管理立法，必须追求精细化，打造精细城管。这也是中央对立法权下沉的要求。《立法法》修改后，全国人大常委会法工委李适时主任特别指出：设区的市行使地方立法权是一件很严肃的事，必须慎重对待，标准不能降低，底线不能突破，‘宜成熟一个、确定一个。
　　1。充分调研、深入调查
　　立法前调研要充分、立法讨论要深入、条例起草要精细，求精不求快，要有磨刀不误砍柴工的耐心，问题没有研究清楚、内容没有完善，就不能通过。
　　2。追求精细，搞好释义
　　立法时，要充分考虑到法律条款的精细程度，能够在条款中表达的都要一一到位，尽量不出现其他相关事宜或者其他工程建设等等其他这个字眼；法条的释义工作也要同步开展，做到让群众看的懂，让執法人员记得住。
　　3。及时总结，完善评估机制
　　在城市管理相关法规实施一段时间后，要及时总结，同时开展立法后评估机制，发现问题及时修订法律法规，确保立法目的能够顺利实现。
　　（三）立法科学化打造效率城管
　　立法活动一定要遵循科学的原则，要从实际出发，反映客观规律，克服立法中的主观随意性和盲目性。法律条文严谨，法律结构合理，增强法律的可操作性，有效降低成本，提高效率，这样制定出来的法律，才是良法。泰州市城市管理立法，要从泰州市的实际情况出发，认识和把握全市的政治、经济、文化、历史和传统等综合因素，注重理论指导，立足人性化和精细化，突出城市管理立法的目的，讲究实效性和可操作性。立法时要多方征询意见，要向人大代表、政协委员征询意见，提高的立法的准确性，要向专家征询意见，提高立法的专业性；要向一线执法者和流动摊贩代表征询意见，提高立法的可操作性。同时要充分发挥听证会的作用，使各方的意見都能够充分表达，最终达成共识。这样制定出来的泰州城管相关法规，将大大提升当前泰州市城市管理的行政效率，打造效率城管。
　　三、泰州城市管理立法的实现路径
　　（一）破解泰州城市管理当前难题
　　1。统一城市管理法规，进行地方立法
　　（1）整合现有的城市管理相关法规。将国务院《行政处罚法》相对集中处罚权所涉及的数十部法律中的归属城管执法的相关条例融合到一部地方性法规中，在不违背上位法的前提下，对于冲突的部分进行修改，做到一事一罚，体现法律法规的公平公正性。
　　（2）体现泰州市城市管理相关要求。泰州市城市管理立法，应体现泰州市城市管理的地方需求，将已通过文件转交给城管的权责和职能揉入泰州市城市管理法规中，增强有关事务的法律约束力。
　　2。归并城市管理职能，做到权责统一
　　如上文提及的高音扰民现象，城管执法人员往往束手无策，根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第七条，同时结合其他城市的管理经验，建议将类似高音扰民这种及其他与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关的部分管理职能交由城管行使，从而提升城管执法效率。
　　3。明确城市管理执法范围，法先立责后下
　　为避免朝令夕改的现象，增强城市管理法规的稳定性和严肃性，以地方性法规的形式明确城市管理执法范围，同时做到法先立，责后下。行政执法首先要有法可依，文件不能代替法规。建议政府部门根据实际需要，明确城管执法范围时，如需扩权，要严格按照相关的流程报请人大进行法规修改，不能一纸文件即草率扩权（责）。
　　4。增加城市管理执法手段，增强执法效力
　　为减少暴力抗法、暴力执法的现象，增强执法效力，城管的执法手段需要多样化。目前泰州正在进行《泰州市公共信用信息条例》的立法，建议将城管行政处罚的执行情况纳入《泰州市公共信用信息条例》，以诚信体系来约束当事人。
　　（二）创新泰州城市管理机制模式
　　1。完善城市管理执法体制，理顺城管体系
　　推进市县两级政府城管领域大部门制改革。城市管理综合执法过程中，极易出现执法难，处罚难的两难现象，让城管综合执法陷入困境，需要其他相关职能部门的配合方可解决。根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第六条，建议在横向权力配置方面进行归并，成立大城管委，由市政府牵头，协调各部门间的配合，形成管理、协调、执法三位一体的城市管理体制。
　　2。加强城管队伍正规化建设，规范内务管理
　　市城管局在规范执法行为上依据的是由江苏省全面推进依法行政工作领导小组办公室、省政府法制办公室发布的《江苏省城市管理行政执法规范（试用）》，由于其法律效力较低，发布单位与城管局亦无直接领导关系，因此执行情况不符合预期，不按规定着装、执法过程违规、自由裁量随意等现象时有发生。建议将行政执法行为规范、职业道德和纪律规范、执法人员仪容规范内容纳入城市管理范畴，明确考核细节，规范泰州城管执法，提升城管形象。
　　3。创新城市管理机制，体现泰州特色
　　（1）加强疏导点、露水市场建设，规范准入制度。泰州城市管理设置临时疏导点，应是江苏省首创，运用好疏导点，可以解决摊贩的生存问题，同时也能缓解城市占道经营的现象。地理位置、摊位数量的设置，是疏导点能否成功的关键，建议规范疏导点建设及准入制度，让疏导点这个具有泰州特色的城市管理机制能够长期有效的实行。
　　（2）大力发展志愿者及社会组织参与城市管理。根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》第十二条及泰州城市管理的执法任务，当前泰州城市管理的人员配备，特别是基层一线的执法人员数量并不能满足泰州城市管理的需求。建议大力发展志愿者及社会组织参与城市管理，不仅能够解当前人员不足的燃眉之急，还能够缓和与执法对象之间的关系。
　　（3）人性化处理占道经营的问题。占道经营是泰州市容最突出的问题，由于其反复性较强，群众举报频繁，当前的最为普遍的处理方式就是直接采取行政强制措施暂扣经营工具，这与城管人性化执法的理念格格不入。建议在采取暂扣时，需要同时满足两点要求：一是按泰州道路等级划分，占用二级（含）以上城市道路；二是经城管执法人员劝告改正，拒不改正的，方可实施行暂扣。
　　（4）执法对象权利保障制度。让执法对象更快更好更低成本的履行行政处罚，充分保障执法对象的权利，是保姆城管必须解决的问题。建议：首次违法且违法情节轻微的接受教育，免于处罚；管罚分离的前提下，在各区多设处罚分支机构，就近处罚，让当事人免于奔波。
　　四、结语
　　2015年泰州市创建全国文明城市成功，城市管理在创建过程中取得了跨越式的发展，希望通过立法，能够使泰州市城市管理水平再上一个新台阶，让全市市民切实感受到城管让城市更美好。