浅析行政合同中行政优益权的行使要件

　　（中国青年政治学院，北京市100089）
　　【摘要】随着社会、经济的不断发展，行政合同在行政管理中所扮演的角色越来越重要，在现代行政领域中得到了广泛运用。而行政合同所具有的行政性则必然赋予了行政主体以行政优益权，这就使行政主体在行政合同的履行过程中，可以为了行政合同目的的顺利实现，依照法定程序对行政合同实行变更、解除等行为。但不可否认的是，虽然行政优益权的存在是为了公共利益的需要，但如果不对其行使要件加以限制，就可能会对行政主体的行为失去控制，最终导致行政合同失去存在的意义。但即便如此，行政优益权的存在有其正当性和必要性，其有利于公共利益和政府管理目标的顺利实现。
　　【关键词】行政合同；行政优益权；行使要件；公共利益
　　如今，行政机关在进行社会公共事物管理的过程中，不再单纯适用传统的行政命令的方式，取而代之的是以更为柔性的方式来实现政府职能。表现为通过法定程序，选择最为符合的相对方，通过签定行政合同的方法，各自行使权利、履行义务，最终实现行政管理职能。在这种模式下，行政合同应运而生。所以，行政合同一方面可以顺利保证政府所欲实现的行政管理目标，另一方面还可以保障相对人的合法权益，可谓一举两得。但是，在我国的价值衡量中，当社会公共利益与个人利益发生冲突时，公共利益总是处于优先的位置。所以，由于行政合同本身所固有行政性特点，使其与民事合同仍然存在着不同之处，因而在特定的行政合同中，行政机关可以视达成的特定目标所需而享有程度不同的特权，〔i〕即行政优益权。
　　但是由于目前对行政优益权并没有明确的法律规定，所以在实践中会出现滥用或消极行使行政优益权的现象。本文则针对行政优益权的正当性、行使要件以及改进建议进行分析。
　　一、问题的提出
　　（一）行政合同中行政优益权的现状
　　当前，行政主体在进行行政管理的过程中已经广泛使用了行政合同的形式，但在目前的法律体系中，其在行政合同中的行政优益权并没有得到系统地规定，而只有很少内容规定在一些法律文件或地方性法规中。例如，我国2004年建设部颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》第四条赋予了相关行政机关公用事业特许经营活动的指导和监督权；《城市房地产管理法》、《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》等就规定，作为行政合同当事人一方的行政机关，对行政相对人享有监督、制裁权；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、农业部《关于加强农业承包合同管理的意见》中赋予了行政机关检查、监督的权力；而对于行政机关的制裁权，我国在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第14条中进行了规定。此外，在理论上，对于行政优益权的内涵、外延、行使程序以及救济等方面，均没有明确的规定且存在不同程度的争议。
　　正是由于没有对行政优益权进行系统的规定，使得行政主体在实践中不可避免的会出现滥用或消极不作为的情况，在不同程度上对社会公共利益或私人利益造成损害。
　　（二）对行政优益权的质疑
　　因为我国的法律对行政合同以及行政优益权的研究仍处于初期阶段，并未在立法层面或学术理论体系中形成一套完整的模式，并且在这两个方面也均未明确规定行政优益权。虽然在此之前有学者曾提出希望能在《合同法》中对该理论进行相关规定，以求在法律层面上对行政合同进行确认和落实。但是，诸多民法学者却对这一提议表达了明确的反对。笔者认为，民法学者之所以反对行政合同的存在，最主要的原因在于我国行政主体在管理公共事务过程中行政命令模式的传统。
　　这是因为民法解决的是平等的双方主体之间的法律关系，而在行政合同中，行政主体也作为合同的一方当事人，由于长期的行政命令模式的存在，不论是行政主体还是行政相对人都很难在短期内跳出这种思维模式，当权利义务发生争议时，很难保证合同双方处于平等地位，合同的平等性就难以保证。更进一步说，当在法律中确认了行政优益权之后，就相当于意味着将行政命令一同引入了行政合同的范畴，这与改革开放后市场经济模式不相适宜，完全是倒退之举，所以反对者认为这是不可取的。
　　二、行政合同中行政优益权存在的正当性与必要性
　　行政合同，作为政府对公共社会的新兴管理模式，与传统的政府作出的行政行为以及民事合同均存在不同之处，有其自身的特色。诚然，在立法、理论与实践中可能会存在前述这样那样的问题，但不可否认的是，行政合同在当前的社会主义市场经济建设中起到了不可忽视的作用。在政府特许经营、政府采购以及其它领域，行政合同形式提供了一种更为高效、便捷的模式，并且在实践中已经证明在该模式下政府等行政主体可以根据合同履行过程中存在的不同状况行使相关权力，以达到维护公共利益的目的。例如某县国土资源局在实施行政管理的过程中，发现了行政合同履行过程中行政相对方存在签订虚假合同的问题，从而及时行使了对行政合同的单方变更和解除权。〔ii〕
　　在行政合同模式下，优益权是行政主体在行使职权过程中合法的法律保障，而这正是行政优益权在现有的法律体系下合理存在的正当性所在。
　　（一）行政合同行政性的必然要求
　　因为行政合同的一方必定为行政主体，并且行政合同是以实现特定的公共利益和进行特定的行政事务管理为目的的。不可否认的是，若是过分突出行政合同所附有的行政性，就会有引入行政命令的风险。但应当认识到，行政合同由于其自身的特点就决定了其不同于调整私人权益之间的民事合同，如果彻底否定了行政合同的行政性，就会存在当行政相对人不完全履行合同义务或履行合同存在瑕疵时，给国家、社会公共利益带来巨大损失。而在这种情况下，给行政主体赋予行政优益权，就可以通过行使要求履行权、强制执行权、单方变更或解除权等，来继续实现公共利益，或将损失降至最低。
　　（二）公共利益的必然选择
　　就目前的价值取向来说，当公共利益与私人利益存在利益冲突时，必然是社会公共利益处于优先的位置，而公共利益的优先性则决定了行政主体在行政合同中应当被赋予行政优益权。但是公共利益优先，并不意味着否定个人利益的价值，契约中讲求互利平等，而在行政合同中相对人同样有着自己应有的权利。〔iii〕但是在行政合同中，由于個人利益享有和取得的过程涉及到了国家利益、社会公共利益，因而才被纳入行政管理的范畴，成为社会公共事务。正是由于行政合同的特殊性，由于行政主体肩负着公共利益的实现，才使得行政主体被赋予行政优益权，进而得以保证人民群众的根本利益，使社会和谐统一。
　　三、行政合同中行政优益权行使的实体要件
　　行政优益权虽然有利于行政主体在进行管理过程中更好地维护社会公共利益，实现管理目标，但如果不遵循一定的规则，就有可能会导致行政优益权的不合理使用，而违反该制度设立的最初目的。所以笔者认为，可以从以下几个方面来认识行政优益权的行使要件：
　　（一）应当符合法律的规定
　　在法治社会环境下，在法治政府模式下，行政主体行使行政优益权需要严格遵循法律规定，而行政法的两项基本原则便是行政合法性和合理性原则。行政合同中优益权的行使也应当遵循合法性原则，这就要求行政机关行使行政优益权时应当符合法律的规定，不得与法律相抵触。但其中一个重要问题便是，行政优益权行使的条件是职权法定，而实务中行使主体却并不明确，我们认为在法律中对行政主体的范围规定不能过宽，应当限制在特定的范围之内。虽然目前并没有较为具体、系统的法律规定，但可以参照《办法》第四条的主体范围，并应符合法律法规的原则性规定。所以不论是主体的限定范围还是行使权限，都应当限制在法律规定的框架内。同时从另一方面说，行政主体也应当负担起积极履行行政优益权的责任，不得消极的放弃该权利的行使，而置公共利益的损害于不顾，应当积极履行监督、指挥权，做到权责统一。例如某县国土资源局在发现存在虚假合同的情况下，就应当积极履行行政优益权，以避免公共利益的损失。
　　行政合理性原则也是法治国家的一个应当遵循的重要准则，在行使行政优益权时也应当符合理性，所以行政机关在行使该权利时的动机、内容理应符合行政管理的目的，符合社会公共利益目的的需要，应当处于大多数人可接受的程度之内。只有契合了这些要求，才算得上是合法、合理的行政行为。
　　（二）应当符合公共利益的考量
　　前文已阐述到，在行政合同履行过程中，当社会公共利益与私人利益发生冲突时，前者应当处于优先的地位，而行政主体为了公共利益目的的實现，可以合理合法地行使行政优益权。公共利益代表了绝大多数社会成员的根本权益，这是公共利益优先的正当性所在。行政机关在进行行政管理过程中，应当最大限度的追求公共利益的实现，并以为社会公众谋求公共福利为己任，尽到应有的责任。
　　而对于公共利益范围的理解，便成为了这里的重点所在。一旦行政机关对公共利益作出过于宽泛的理解，就可能会在不同程度上不合理利用权利而损害到行政相对人的权益。所以对于社会公共利益的理解不能过于空洞，因为行政合同同时会接受民事和行政法规的规范，并且两者对于公共利益的认识有着共通之处，所以民法上对于公共利益的规范也可以作为行政合同中行政优益权发动条件的公共利益的参考标准：危害国家公序的行为；危害家庭关系行为类型；违反人权和人格尊重的行为类型；限制经济自由的行为类型；射幸行为类型；违反公正竞争行为类型；违反消费者保护的行为类型；违反劳动者保护的行为类型等。〔iv〕
　　（三）应当基于情势变更的考量
　　就行政优益权的行使条件而言，情势变更应当是较之于公共利益更为深层次的原因，在一般情况下，正是由于情势变更而导致可能造成公共利益的损失，在这种情况下才会赋予行政机关以行政优益权。例如，某公司与某镇政府签订了一份旅游开发《协议书》，后该镇所在县政府基于省委、省政府对该景区的统一规划与开发精神，而发布一系列的通知来单方终止先前签订的《协议书》。这是政府合理基于情势变更以及社会公共利益的考量而行使行政优益权，并不存在违法行为。但由于该公司已投入一定的资金，镇政府应当给予合理补偿。〔v〕而有时因情势变更导致不能履行，合同目的无法实现的情况，也同样会使行政主体具有行政优益权。例如某市国土资源和房管局在与某公司的《国有土地使用权出让合同》的履行过程中，由于该公司已经被依法注销，而作为其权利继受者的公司并不具备相关资质，致使该合同已经不能实际履行。此时，行政主体就可以行使行政优益权，主动行使单方解约权。但由于继受公司足额缴纳了土地使用金，所以行政机关应当基于其单方解约权向对方施以合理补偿。〔vi〕〔vii〕
　　（四）权利行使应当符合行政优益权的内容范围
　　行政优益权作为行政机关一方所拥有的权利，在实行之前无需征得相对方的同意，以其单方面的意思表示就可以成立。由于行政相对方同样存在自身的合法权益，行政机关对行政优益权的行使对其影响可能是巨大的。所以，应当对行政优益权的具体权利内容进行明确，以防行政主体在合同履行过程中擅自为自己增加权力，不合理利用行政优益权而损害相对方的利益。并且对其内容的明确应当通过法律规定出来，而不能将范围放宽到行政机关自身制定的法。〔viii〕
　　四、对行政合同中行政优益权的法律规制
　　行政优益权是基于维护社会公共利益的考量而赋予相关行政机关的权力，同样应当予以控制。具体体现在以下两个方面：
　　（一）通过立法对行政优益权加以明确
　　我国目前的法律体系并没有对行政合同进行明确规定，即便是散见于不同的法律法规中，也很少明确提出行政合同字样，更不用说行政优益权。在这种情况下，就使行政优益权无法可依而造成不合理使用，进而损害相对方的合法利益。并且在已经存在的法律法规等规范中，原则性层面的规定较多，导致实际的可操作性不强。所以应当完善立法，对例如主体范围、权限划分、责任分配、权力行使的要求等内容进行配套立法，使其更明确、具体，不仅可以限制行政主体，也可以维护行政相对人的合法权益。
　　（二）完善行政合同行政优益权的救济途径
　　由于行政优益权的行使可能会对相对人的合法权益造成巨大影响，甚至造成损害，所以建立一套完善的救济制度是很有必要的。由于我国的行政合同带有一定的行政性，并且行政主体代表的是公共利益，所以在引起纠纷后并不适宜用调解的方式解决，这样可能会损害到公共利益。那么在此时就可以赋予相对人向相关部门申请行政复议的权利，当相对人因行政主体不合理利用行政优益权时，可以向相应的复议机关提出行政复议。这样不仅有利于节约时间、金钱成本，还能够在一定程度上提升纠纷的解决质量。此外，新《行政诉讼法》第十二条将此类争议纳入了行政诉讼的案件受案范围，有利于解决争议。同时建议审判依据也应当拓展至私法领域，引入私法领域中的原则和制度，结合行政法规最终作出综合考量。
　　五、结语
　　行政优益权的存在，可以保证行政主体在行政合同中能够充分保障社会公共利益、保障行政管理目标的顺利实现。但是我们又不能让行政主体任意使用行政优益权，权利的不合理使用又可能会造成对相对人合法利益的侵害，造成严重后果。所以我们应当严格限定与规范行政优益权的适用条件，并且通過法律、理论上的不断完善，充分发挥行政优益权制度的价值。
　　注释：
　　〔i〕余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版。
　　〔ii〕参见零陵区邮亭圩镇乐塘坪村乐塘坪组等与永州市零陵区国土资源局征收上诉案，湖南省永州市中级人民法院行政判决书，（2014）永中法林行终字第9号，2014年4月21日。
　　〔iii〕参见孙笑侠：《法律对行政的控制现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版。
　　〔iv〕梁慧星：《民法学说判例与立法研究（二）》，国家行政学院出版社1999年版。
　　〔v〕参见昌江黎族自治县人民政府等与昌江棋子湾琼昌旅游开发有限公司旅游项目开发行政合同纠纷再审案，海南省高级人民法院行政判决书，（2013）琼行再终字第1号。
　　〔vi〕参见韩XX与广州市国土资源和房屋管理局行政合同纠纷上诉案，广东省广州市中级人民法院行政判决书，（2013）穗中法行终字第338号。
　　〔vii〕参照2004年建设部颁布《市政公用事业特许经营管理办法》第二十九条。
　　〔viii〕参照《办法》第三条：实施特许经营的项目由省、自治区、直辖市通过法定形式和程序确定。
　　【参考文献】
　　〔1〕杨解君：《从多维视角看契约理念在行政法中确立的正当性》，《江海学刊》2003年第2期。
　　〔2〕余凌云：《行政契约论》，中国人民大学出版社2000年版。
　　〔3〕莫于川：《行政职权的行政法解析与建构》，《重庆社会科学》2004年第1期。
　　〔4〕孙笑侠：《法律对行政的控制现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版。
　　〔5〕于安：《降低政府规制》，法律出版社2003年版。
　　〔6〕梁慧星：《民法学说判例与立法研究（二）》，国家行政学院出版社1999年版。