创新和完善大调解工作机制充分发挥大调解功能和效用

　　创新和完善大调解工作机制
　　〔摘要〕调解制度一度被称为东方经验，无论是从我国的历史发展还是从我国的现行的实践经验来看，调解对解决人民群众间的争议发挥着重要的作用。司法调解和人民调解、行政调解对接，三调联动构建大调解格局，为调解注入了新的元素。这一变革可以充分利用现有资源优势，使调解这一传统纠纷解决手段在新形势下获得新的内涵，为化解社会矛盾，促进社会和谐做出新的贡献。目前，我国大调解机制在构建实践中应当正确处理好调解与诉讼的衔接关系，明确大调解机制中的主导者，组建专业化的调解队伍，从而更大程度地发挥大调解机制的功能。
　　〔关键词〕调解；大调解机制；非诉纠纷解决机制；矛盾化解；人民调解；司法调解；行政调解；三调联动
　　一、大调解产生的背景
　　所谓大调解，是指人民调解、行政调解和司法调解的整合和联动。构建人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用、又相互衔接配合的大调解工作体系，使之覆盖社区、村（组）和各级各部门、各行各业，及时把社会矛盾化解在基层和萌芽状态。在大调解体系中，司法调解起主导作用。其目的是将民间调解、行政调解、司法调解等各种调解资源整合在一起，争取把纠纷化解在基层。大调解的兴起反映出我国现阶段对多元化纠纷解决机制的迫切需要和对人民调解新形式的积极探索。调解无论从我国文化传统还是现实社会发展需要看，都不仅仅是一种纠纷解决方式，更体现了一种社会秩序的安排，与和谐社会建设和科学发展理念是完全一致的。当前，我国正处在经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整的关键时期，人民群众对司法需求越来越强烈，大量的矛盾涌向法院，案多人少的矛盾异常突出，工作压力越来越大，最终产生了大接访活动，司法公信力和司法权威受到严峻挑战。面对新的形势和任务，我们必须大力加强调解工作，充分运用调解这一正确处理社会矛盾的重要方法与构建和谐社会的有效手段，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。
　　二、大调解的意义
　　大调解机制是对我国传统纠纷解决机制的承继，又是为满足现实需要应运而生的纠纷解决机制，具有一定的现实意义。
　　第一，保障公民的程序选择权。纠纷一旦发生，公民有权保护自己的合法权益，当然也有权选择采取什么方式来解决争端，纠纷解决从宏观上来说的范围很广。除了传统的诉讼解决外，还存在大量以纠纷解决为目的的各种途径。因此，法律既要保障公民的权利不受侵犯，也要保障公民能够便利地通过各种救济途径都能有效地解决争端，当然这其中也包括公民对调解这种纠纷解决方式的选择。大调解机制正是对现有调解资源的一次大整合，使调解这一纠纷解决方式能更有效地发挥其效力，从而保障公民对调解程序的选择能真正实现其初衷。
　　第二，有利于减轻诉讼成本。诉讼中投入的成本是多方面的，既有纠纷当事人寻求诉讼救济所花费的成本，也包括国家为诉讼救济机制的维护和健全而投入的成本。我国法制社会日趋健全，公民的权利保护意识也有了很大的提升，司法救济也已经深入人心，因此法院的案件数量大幅度提升。反过来，新的问题产生，即现有的诉讼救济力量并不足以承担解决现有纠纷的巨大任务。为了应付新的问题及解决大量的纠纷，我们不得不通过完善纠纷解决机制以分担法院的任务。而大调解既有着传统调解的纠纷解决的功能，又综合运用了现有的调解主体，调解力量进一步加强，因此大调解机制的建立，无疑促使了更多的公民通过调解化解纠纷，这就必然减轻了法院负担，法院这方面的诉讼成本自然得以减轻。就公民投入的成本，调解相对于诉讼而言，公民投入的金钱和时间都要缩减，公民的负担也得以减轻。
　　第三，大调解体现了效率原则。纠纷解决除了追求公正这一价值外，还要注重效率。因此调解过程中，无法完全说服劝导双方当事人，难以达成调解协议或者达成之后当事人极易反悔，继续寻求诉讼救济，调解反而使纠纷解决的时间延长。而大调解则是对传统调解的发展，集合了社会中诸多的调解力量，调解力度有了很大的提升，在调解过程中，能够充分发挥众多调解主体的优势，从多方面、多角度地主持调解工作，更具有说服力，这也极易促使双方当事人达成一致协议。
　　第四，有利于纠纷的彻底、有效解决。纠纷解决并不意味着某一纠纷得以真正解决，而是指双方当事人希望通过一种机制对当事人之间的纠纷给予一种处理结果。既然纠纷解决所追求的只是一种处理结果，那么这种处理结果必然需要获得双方或多方当事人的一致认可。诉讼是一种强烈对抗性的纠纷解决方式，特别是作为败诉一方的当事人时常会对诉讼裁决产生质疑，只要一方心里抗拒诉讼裁决结果，就表明纠纷并未完全化解，而调解是一种自愿行为，调解所营造的和谐氛围也更易使当事人进行协商，从而得出一个双方当事人都易接受的处理结果，纠纷也自然得以有效地解决。
　　三、目前我们在调解过程中暴露出来的不足
　　第一、大调解过于泛化。目前，实践中大调解的范围不断扩大，参与大调解的部门越来越多，大调解的泛化在一定程度上突破了原有人民调解的受理范围，导致能调的调，不能调的也调。各部门之间职能定位不清，缺乏统一协调。
　　第二、重效率而轻权益。现行大调解制度，缺乏从保护公民利益的视角来解决群众矛盾。调解制度焦点主要放在平息矛盾、预防犯罪、教育群众，很少在保护公民权益方面提出系统理论。随着我国市场经济体制改革的深入，市场主体的多元化，必然导致利益的多元化，各种矛盾纠纷复杂。如果要彻底地解决这些矛盾，我们就必须切实维护纠纷当事人的合法权益。试想，一大堆的纠纷都由基层调解组织二至三名调解员来调解，那么压力巨大的情况下，调解员只能选择效率而轻视当事人的合法权益。
　　第三、不利于民众法律意识的培育。目前，人民调解主要方式是让当事人双方坐在一起，把一些小的民事纠纷调和。当事人如果愿意达成和解的话在各自的权利义务上会做一些妥协和让步，双方当事人是在讨价还价中达成了和解协议，因此调解有时是牺牲法律的。大部分的群众首先接触调解，慢慢会在这种讨价还价中降低对法律的尊敬，大大影响了群众法制意识的培养，容易造成轻视法律的思想。这对于法治社会的形成是十分不利的。
　　第四、调解资金严重短缺。《人民调解工作若干规定》和《人民调解委员会组织条例》均规定人民调解委员会调解民间纠纷不收费。目前，司法行政机关主要通过争取市级财政和基层人民政府的支持，解决人民调解的办公经费、人员工资。实际上，这种规定在还比较落后的农村形同虚设，有些乡镇政府财政困难，根本没有钱来支持人民调解工作，更不要指望下面的村委会来落实人民调解的工作经费和补贴了。在纠纷量大的情况下要确保人民调解发挥其应有的作用，大调解工作经费应该获得更大的财政投入。
　　第五、大调解中人民调解员素质偏低。《人民调解委员会组织条例》第四条规定：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，并有一定法律知识和政策水平的成年公民，可以当选为人民调解委员会委员。该条例没有对人民调解员的文化程度提出要求。《人民调解工作若干规定》第十四条规定担任人民调解员的条件是：为人公正，联系群众，热心人民调解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。乡镇、街道人员调解委员会委员应当具备高中以上文化程序。该规定是对乡镇、街道人民调解员只要求具备高中以上学历。面对目前日益复杂、新颖的民间纠纷，如果人民调解员没有一定的文化素质，没有一定的法律知识，调解的效果将大打折扣。《中华人民共和国民事诉讼法》规定：人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。这样的规定致使一直以来的人民调解借助的往往不是法律还是道德、村规民约以及个人的威信来调解纠纷。什么样子的人讲道德使人更加信服，那就是村居里离休和退休的教师、干部等五老人员，这就是使得目前人民调解员年龄结构普通偏大，对新的法律知识接受性不强，难以适应法治社会的要求。
　　第六、调解协议履行的法律保障性低。《中华人民共和国民事诉讼法》规定：人民调解委员会依照法律规定，根据自愿原则进行调解。当事人对调解达成的协议应当履行，不愿履行，调解不成或者反悔的，可以向人民法院起诉。但是，现实情况是法院的执行局存在执行难的问题，哪里还有余力去保证调解协议的执行呢？所以执行问题在人民调解中也成为一个棘手问题。人民调解员没有行政职权，调解协议书的履行靠当事人双方自愿履行，如果当事人不愿意履行调
　　解协议，调解员除了说服教育没有其他办法。
　　四、我国大调解机制的完善
　　大调解这一概念提出以来，得到广泛地响应。各地纷纷采取以地方政府为领导的各职能部门联合行动，但由于大调解机制最初只是作为一种工作思路被提出，并没有统一的操作规则，因此大调解机制的作用要得到进一步发挥，还需要理论界和实践部门继续的努力和探索。
　　第一、明确大调解的主导机制。在大调解机制的完善上，笔者认为首先要明确大调解的主导机制。目前我国大调解是对三位一体的调解资源的整合，也可以说是一个调解资源的集合体，但任何集合体都需要有一个中心，否则所谓的集合体会因为中心不明确而涣散，最终无法形成一体。同样的，大调解体制也需要一个中心。在目前各地的大调解实践中，大致都能明确三位一体的调解主体，但究竟以谁为主导地位却规定不同，做法也不同。大调解的主导，必须能够发挥其在大调解体制中几大功能：一是领导功能；二是协调功能；三是专职调解功能。大调解的主导机构可以有两种方式：一是新建。在大调解机制中建立一个专门的领导协调机构，配备专职的调解员和专家，并具有单独的管理制度和组织机构。二是改建。即在现有的调解主体中选择其一然后结合大调解机制的需求，在现有的基础上进行改革。两种方式相比而言，显然从效率原则上看，第一种方式的成本是较大的，而且新建机构同样存在如何与其他调解资源协调的问题，所以这一方式既不经济也不能从根本上解决问题。第二种方式应当说可行的，关键是三位一体的调解机制中谁为主导。具体而言，三位一体中的法院、行政机关和人民调解委员会三者之中谁适合来担任大调解机制中的主导这一地位。首先，法院。调解历来是法院处理案件的一种重要方式。法院调解也称为司法ADR，也正是基于其对裁决结案的一种替代方式。在法院压力日益增大的今天，法院调解也随之产生了新的方式，这在司法实践中体现比较明显，如各地法院都设立了诉前调解。即在立案之前先行对当事人之间的争议进行调解，在调解不成的情况下，再进入到诉讼程序，以尽可能地将争议在诉讼之外得以解决。这一方式既减轻了法院的压力，也能够利用法院这一独特地位让当事人了解诉讼中的风险。因此，法院在发挥调解功能这一点上可以说是功不可没。但是，笔者认为，由法院作为大调解机制的主导并不适合。因为如果将法院这一司法机关纳入到大调解机制的主导地位，就意味着这种调解机制是一种判断性调解，即接近审判模式的调解，因为这种调解过程中提供的信息往往能够暗示当事人之后纠纷在诉讼中的裁决如何。当事人想要追求的并不是纠纷的真正解决，而是有利于自己的解决方案，当法院处于调解机制之中并主持调解，即使这种调解结果并不能让当事人接受，但考虑到之后的诉讼结果可能与此一致时，并从成本这一角度考虑而被迫接受，不会简单地加以拒绝。其次，行政机关。从现实意义来说，行政调解具有其他调解形式不可代替的优势之处。这主要是因为行政调解具有较强的专业性和技术性，特别是随着社会和经济的快速发展，各种新型纠纷不断出现，专利、环境保护、土地管理等带有强烈专业性的纠纷必然给调解工作带来了新的难题。而行政机关及其工作人员具有丰富的管理经验和专业技术，对行政管理事务更为熟悉，更能在调解过程中找到纠纷产生的原因及解决的切入点，从而为双方当事人提出更具有针对性的调解意见，这也更利于当事人接受并达成协议，以达到解决纠纷的目的。但是，也正是由于行政机关手中行政权力和行政资源的广泛性和普遍性，纠纷当事人更易产生畏惧心理，行政权力的强势地位也会因此影响到当事人的心理，自愿原则也就自然无法在行政调解中得以真实地贯彻。另外，行政机关主持的调解往往限于其部门和行业内，就某个或某类行政机关而言，行政调解的广泛性只是相对而言的，其调解职能的发生只是在行政机关的职责范围和管辖范围之内。因此，综合以上的原因，行政机关也无法将大调解的主导者地位充分发挥。再次，人民调解委员会。人民调解委员会的调解一直是我国的优良传统。前面提及，人民调解委员会在变革时代并未适应新的社会现实，随意性大，缺乏严格的法律程序规范，调解人员的业务水平也有待提高，但不可否认的是，人民调解委员会是三者之中最适合履行调解职能的组织。首先，它的设立具有广泛性。我国人民调解委员会注重基层的设置，在城镇均有调解组织，这就便于就近及时地解决民间纠纷；其次，人民调解更易实施。一方面，与老百姓生活贴近的人民调解委员会更具有亲切感，容易获得当事人的信任。另一方面，也是最重要的，人
　　民调解能在法律框架内合理地考虑到情理，这与中国老百姓传统的道德价值观是一致的，这样一来，调解的结果既合法又合情，能达到双方当事人双赢的结果。据此，笔者认为，人民调解委员会具有大调解机制主导者的基本条件，可以对现有的人民调解委员会进行改革，健全其机制。
　　第二、规范调解队伍的专业机制。目前，司法人员、执法人员都已职业化、专业化，特别是审判人员和检察人员，都必须通过国家司法考试，取得合格证后才能单独承办案件。队伍的专业化才能树立司法、执法过程中的权威性。同样，调解也不能例外，调解虽然强调当事人对调解结果的自愿接受，但这一接受除了依赖于调解结果能兼顾双方当事人的利益外，还必须依靠调解人员能够专业地主持调解，能够合法合情地说服劝导双方当事人。因此，人民调解委员会进行改造的第一步就是为人民调解委员会配备专业的调解人员，可以从以下几点着手：其一，专职化现有的调解人员。将人民调解委员会的成员从兼职中独立出来，并对其进行专业的培训，包括国家政策、法律知识及调解心理等知识的培训。其二，设置调解员的资格条件。人民调解委员会现有的人员数量显然不能满足人民调解委员会主导地位的需要，因此必须要新增人员。而对于新增的人员，应当与其他职业化队伍一样，设置调解员的资格条件，设置考试关卡，公开招考调解人员。其三，配备专业人士。如可以聘请已退休的法官或从律师事务所聘请律师，也可将现行的援助律师援助的范围中扩大到调解中。
　　第三、在调解中始终贯彻自愿原则。贯彻自愿原则就要求法官不再严重干涉当事人对调解程序的自由选择权，虽然有时候法官的强制调解有利于纠纷的解决，但是当事人至少应该拥有放弃调解权。无论是对调解制度的选择，还是最终调解协议的形成，都要建立在真实自愿的基础之上，使当事人成为真正的决策者。为贯彻自由原则，应赋予当事人充分的程序选择权，允许其权衡实体利益和诉讼利益，选择是否进行或放弃调解，从而对其程序利益作出取舍和处分。唯物主义辨证法让我们知道世界万事万物都不可能是完美无缺的，都具有两面性，即使曾经精心设计的法律制度也不是最精密的。诉讼调解制度也是如此，不可能从设计之初就毫无瑕疵，而且法律应该以社会为基础，随着社会经济的不断变化发展，诉讼调解制度必然会出现一些缺陷和弊端，发现了问题就需要寻找解决问题的方法，而不是因噎废食，所以对于诉讼调解制度需要有改革的措施，并且要将其不断完善下去。
　　第四、处理好调解与诉讼的衔接关系。在调解机制的构建过程中，必须要处理好的一个问题应当是调解与诉讼之间的关系。在调解程序与诉讼的关系上，各国普遍采取的是调解优先的原则，鼓励当事人选择调解而不是诉讼。即使案件已经到了法院，也尽量鼓励当事人选择司法调解。从目前我国司法实践来看，我国对调解的态度也趋向如此。但是，在这一处理过程中，笔者认为需要强调两点：一是要防止调解诉讼化。与第三者作出有拘束力的判决、无论当事者意愿如何都加以贯彻的审判不同，调解因为给了当事者拒绝的权利，因此可以不必在通过证据的审查逐一认定事实和法律规范的辩论解释上花费时间，也可以不用花钱请律师来处理复杂的程序，当事者能够一下就进入所争议问题的核心，谋求纠纷的圆满解决。由此可以看出，真正促使群众选择调解，正是因为程序上的简化及花费上的节约。而且调解本是一种非诉讼的纠纷解决机制，其本质特征为非诉讼。因此在调解过程中，我们不需要过分地强调调解是否符合法定程序、
　　是否有法律依据、是否符合法定的方式和手段，无需将诉讼的程序作为调解应当追求的境界。只要能达成双方都可接受的协议，能达到消除矛盾，则调解的目的也就实现了。二是要防止诉讼调解化。诉讼一向遵循不告不理原则，虽然大调解将法院也纳入到了调解主体的范围内，但也不能违背这一原则。否则司法权与行政权的界限就会被模糊化。因此，在大调解格局中，笔者认为法院不能主动地介入争议的调解中。对于当事人提起诉讼的案件，只能向当事人说明其在诉前
　　和庭前接受调解的权利，但这不是一种强制性的程序，必须给予当事人充分的选择权，而不能强迫当事人接受调解。而对于其他机关受理的调解案件，法院可以协助告知诉讼风险，但不能主持调解，这主要是由于诉讼是对当事人权利救济的最后一道屏障，而法院又是诉讼中的主持者，正是因为这一特殊地位，所以法院一旦介入到这类调解案件，就会给当事人对诉讼解决案件的结果会有心理上暗示，不利于当事人再次通过诉讼获得救济。
　　综上所述，要充分发挥我国大调解机制的功能和效用，仅仅动用各方调解力量是不够的，还必须从整个机制的角度出发，重视各种调解力量之间的衔接和协调，规范调解队伍。唯有如此，才能使大调解从一种工作思路具体化为一种纠纷解决机制，从而在我国多元化的纠纷解决机制中占据重要地位。