党内问责条例面临的困境及优化路径

　　【摘要】《中国共产党问责条例》是《中国共产党员纪律处分条例》、《中国共产党员廉洁自律准则》、《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的出台之后的又一部党内法规。如何认真执行《问责条例》，使其在实践起到应有的作用，建议在执行《问责条例》的过程中既重实体又重程序、建立健全问责监督机制、完善问责方式的多样性、完善问责救济机制、完善问责机制的可操作性。
　　【关键词】党内问责条例；应然；实然
　　为巩固中国共产党的执政能力，保持党的先进性和纯洁性，中央出台了一系列党规党法。随着《中国共产党员纪律处分条例》、《中国共产党员廉洁自律准则》以及《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》的出台，党要管党、从严治党、主体责任的目标得到落实，贪污腐败得到相应遏制。《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）的出台，对于党员干部失职失责造成严重后果、人民群众反映强烈、损害党执政的政治基础的要严肃追究责任，既追究主体责任、监督责任，又追究领导责任，这无疑是依规治党的又一大进步。如何认真执行《问责条例》，建议在执行《问责条例》的过程中应注意和处理好以下几个问题
　　一、《问责条例》面临之困境
　　（一）重实体轻程序
　　《问责条例》对问责情形、问责方式以及问责意义等做出了相关规定，然而对具体的问责程序、步骤却没有给出明确答复。《问责条例》第八条规定：问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出。其中对党的领导干部，纪委（纪检组）、党的工作部门有权采取通报、诫勉方式进行问责；提出组织调整或者组织处理的建议；采取纪律处分方式问责，按照党章和有关党内法规规定的权限和程序执行。本条对党组织作为问责主体、问责方式等实体问题进行了明确规定，但对问责的程序未做详细，在实施条例时应当既注意实体规定，同时重视问责的启动方式、步骤、顺序、时效等程序。
　　（二）监督软化
　　《问责条例》第九条对监督有所涉及，条例实施中应注重条文的刚性。第九条明确规定受到问责的党的领导干部应当向问责决定机关写出书面检讨，并在民主生活会或者其他党的会议上作出深刻检查。建立健全问责典型问题通报曝光制度，采取组织调整或者组织处理、纪律处分方式问责的，一般应当向社会公开。从文义解释的角度理解，该条采用了一般应当的概念，并未对特别情况进行界定，据此，问责条例在实施过程中的监督机制有可能被弱化。在问责条例实施中应注意问责的刚性，对问责的程序、结果等除涉及法定不公开之外，原则上应公开，特别是在党内的公开。
　　（三）问责方式单一化
　　一般情况下问责方式应包含横向问责和纵向问责的方式。横向问责包括检查、通报、改组、停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职、质询等措施。纵向问责包括自上而下的问责和自下而上两种。《问责条例》第七条仅从横向问责的方式进行，且不包括质询的方式。另外，就纵向问责而言，《问责条例》全文大都只注重上级对下级的自上而下的问责方式，于自下而上的问责方式却很少提及，党内民主要求党内问责应注意问责方式的多样性。
　　（四）权利救济体系之阙如
　　《问责条例》全文主要关注责任的追究，并未赋予被追究责任的领导相应的救济权利。追究失职失责人员的主体责任是《问责条例》的应有之义，但于失职人员的追究亦必须遵循相应的程序和原则，并赋予被追究主体相应的权利和救济途径。未遵循相关程序和原则的问责是人治的问责方式，这难免会导致冤假错案的发生，挫败党员的积极性。
　　（五）缺乏可操作性
　　《问责条例》条文中采用一定范围内通报、造成严重后果的以及造成恶劣影响等具有概括性和原则性的规定。然而现实生活中对上述概念进行具体认定时存在困难，以《问责条例》第十一条和第十二条为例进行说明，该条例第十一条规定各省、自治区、直辖市党委，中央各部委，中央国家机关各部委党组（党委），可以根据本条例制定实施办法。中央军事委员会可以根据本条例制定相关规定。该条例第十二条规定，本条例由中央纪律检查委员会负责解释。该条例第十一条尽管规定了制定实施办法的主体，但未就该实施办法是否需要备案以及违反条例时的后果作出规定。该条例第十二条亦只规定了问责条例的解释主体，并未对解释的效力以及解释的提起主体等做出明确的解答。因此《问责条例》在实施过程中应对相关概念进行明确的界定。
　　二、《问责条例》之应然性建议
　　（一）重视执行《问责条例》的实施程序。
　　在认真执行《问责条例》的过程中，应注意具体的操作程序。建议：其一建立启动程序。问责的启动可以分为依申请启动和依职权启动问责程序。依申请启动的主体可以是自然人、法人或其他组织。依职权启动的主体有管理权限的党组织。其二调查程序。在发现存在失职的情况下，相关调查主体应立即采取调查措施，防止证据丢失。其三听取意见程序。在对涉嫌失职失责的主体进行调查时，应允许其有陈述和申辩的机会。其四决定程序。在前述步骤的基础上，问责机关应根据失职的程度、失职的危害性等做出相应的决定。其五救济程序。问责主体发现问责对象不存在或被问责人的行为符合党纪法规时，应采取停止问责或其他救济措施。
　　（二）建立健全问责监督机制。
　　阳光是最好的防腐剂。对于党员干部的问责应在党内实行公开是原则，不公开是例外的原则，必要时也应该向社会公开。建议：其一问责公开。一般而言，除涉及法定不公开的问责外，问责的启动、调查、决定、救济等过程都要接受党员的监督以及新闻媒体和公民的监督，这些过程都要以明示的方式进行公开。其二完善体制外监督。允许非涉案人员、团体和组织等主体对失职失责领导成员进行监督、举报、控告，并依法保护上述人员的人身、财产权利免受不法侵害。其三。完善新闻舆论监督力度。新闻媒体一方面要真实曝光领导人员的违纪行为；另一方面处理机关对新闻媒体曝光的责任人员必须进行处理。
　　（三）完善问责方式的多样性。
　　多元化的问责方式是解决党员干部违纪问题的关键。其一坚持事前问责与事后问责相结合。在事前问责方面，可以采取质询、备案的方式进行问责；在事后问责方面，可以采取检查、通报、改组、停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职等方式进行问责。其二坚持横向问责与纵向问责相结合。即既允许上级对下级进行问责，亦允许下级通过向中央及上级纪委、巡视组反映推动对上级进行问责，同级部门之间通过向上级党组申请，由上级党组进行监督与问责。
　　（四）完善问责救济机制。
　　问责机制既是追责机制，亦是救济机制。实现事前救济、事中救济和事后救济相结合。追责主体在进行追责时，应告知被追责主体追责的事由；在追责过程中，应允许被追责主体有陈述、申辩的机会，追责机关在追责时予以必要的考虑；在追责行为完成后，对于不应该追责或错误追责的被追责主体应采取必要的救济措施。
　　（五）完善问责机制的可操作性。
　　不具有可操作性和實践性的规范永远只能停留在纸质层面，无法转换为现实的规范秩序。建议在制订《问责条例》的具体办法中对条例中相关抽象的概念做进一步具体的解释和量化。另外，应将提请解释的主体以及条例解释的效力提交有权主体进行裁决。在此基础上，其还必须将条例的解释报相关主体备案，使《问责条例》既实现其可操作性的功能也实现了党内法规的统一。