债务上限调整大博弈，真的很美国

　　张锐
　　中国商务新闻网由于触及到了31。4万亿美元的法定债务上限，美国财政部长耶伦日前心急火燎地致信国会两党领袖，敦促国会尽快提高联邦政府债务上限。在耶伦看来，国会在调高债务上限上的任何迟疑不仅可能引起政府的关门，还会出现公共债务违约的危机，耶伦同时强调，财政部就此采取的特别措施只能让政府的资金维持到今年6月份并带有很大不确定性。
　　作为一种缓冲策略，当美国国会批准的国债发行指标快要用完并触及债务上限时，财政部会立马启动所谓的非常机制，其一是减少或者暂停对联邦雇员退休账户（FERS）中持有的特殊类型国债进行再投资，由此可以释放数千亿美元的空间，由于账户中的资金并不能取出，雇员们也并不会因此感受到自身的利益受到直接影响，况且债务上限提高后，财政部可以通过再发债得来的资金将投资补上，因此这项操作就显得得心应手与顺风顺水。
　　其二是降低财政部在美联储一般账户（TAG）的余额，通常情况下，财政部会保持大约5000亿美元的现金余额，但当债务上限陷入僵局时，这一余额就会被提取到接近零，而目前来看，TAG的余额多达3400亿美元，余粮还算充足，可以撑好几个月的时间。最后，相比于通过FERS和TAG轻而易举地获得缓冲资金而言，关闭政府的部分业务从而暂时减少政府支出则要艰难得多，因为这种做法不仅会让许多政府雇员拿不到工资，还会影响经济发展节奏，由此招来的舆论压力和社会骂声也不小，因此只有到了万不得已时才敢施行。
　　其实，在1917年之前，美国政府还是一个懂得节俭与量入为出的官僚机构，而且为防止政府依仗强势地位胡乱借债，美国宪法也特意将联邦政府发行债券（借债）的权力赋予了国会，要求联邦政府的任何借债必须征得国会的同意才可实施，即便是旧的债券到期，新的借债也须获得国会的许可。只是，第一次世界大战爆发让美国政府从此走上债务扩张之路，国会也由此被拉进与政府就发行债务所展开的讨价还价博弈之中。历史资料显示，由于战争中需要花钱的地方太多，国会也没有精力与时间就每一笔开支进行频繁讨论与批准，于是就出台了名为《第二自由债券法案》的文件，准许在联邦政府总债务不高于当时债务总额度的情况下，财政部可以自行发债融资，这便是美国政府债务上限的由来。
　　富兰克林罗斯福执政时期，当时的财长摩根索向国会提出了财政部希望拥有国债发行更大灵活性的请求，由此首次明确建立起了美国的债务上限额度：短期国债发行总额不高于200亿美元；长期国债发行总额不高于250亿美元。二战爆发前夕，罗斯福带着摩根索面见国会两党领袖，要求将两个上限合并为450亿美元，且不定义长期债券还是短期债券，由此才有了总债务上限这一说法。二战期间，财政部再次上书国会，要求将债务上限增加40亿美元以扩充军用并获准，于是美国债务上限变为490亿美元。战争持续了4年，巨额的财政支出倒逼着政府不得不向国会屡次开口请求提高债务上限，因此，到二战结束，美国政府的债务上限额度已提至3000亿美元。
　　基于战后花钱的地方有所减少，联邦政府债务上限曾出现阶段性降低，但到了肯尼迪执政时期，越南战争再一次将美国政府的债务带上了小步快跑的轨道，且没有等到越战结束，美国政府债务限额已经上涨到了3650亿美元。后面的故事很多人就有所知晓了。由于债务雪球越滚越大，美国政府不得不通过借新债还旧债的方式来维持自己的正常运转节奏，而且债务限额几乎年年都在提高，到1980年，债务上限飚至9351亿美元。需要特别强调的是，从里根政府开始，除了克林顿执政时期外，美国政府年年收不抵支，联邦政府财政赤字一年比一年难看，债务增速直如升空的火箭，债务上限也跟着一路拔高。
　　无论是现任财长耶伦还是她的前任们，几乎一致的口径是如果国会不批准提高债务上限，就会引致美国政府的债务违约。可回溯历史可见，自从美国政府厚着脸皮向世人借债后，就从来没有发生欠债不还的违约行为，更没有因国债上限未能及时上调而延期支付投资人的本息，之所以如此，是因为美国本身根本无法承受因债务违约带来的风险与代价，而且无论是民主党还是共和党都不愿因此承受骂名与恶名，从而影响自身在选民中的声望。
　　不同于其他主权债券，美国国债是以美元计价，而美元又不同于其他主权货币，它不仅是国际贸易结算与汇率交易的最主要工具，也是全球投资与融资的最核心货币，同时还是各国重要的储备性资产，这一十分独特的地位铸就了美债如同美元一般的全球广泛流动性、可交易性与变现灵活性的优势特征，也正因如此，在目前美国国债的持有者中，海外投资者持有量达到了三分之二。对于美债来说，一旦违约，形式上看是政府信誉的破产，但实际是美元信用的解体，而对于美国而言，美元乃是实体经济与虚拟经济的脊梁，一旦主权债违约而动摇了美元的公信地位，不仅意味着美国面向全球融资的功能尽失，也代表着美国控制与遥感全球的绝密武功尽废。
　　进一步分析可知，一旦出现债务违约，侵蚀的不仅仅是美元信用，更会让美国经济赖以生存的消费驱动模式难以为继。美国的消费率目前高达80以上，且作为刺激消费的政策导向，美国税法一直鼓励借钱消费，不仅抵押贷款利息可以用来抵扣应税收入，而且没有任何增值税或国家销售税；而为了刺激和支持借贷消费，美国必须有庞大的借贷资金，为此需要通过发行国债将流向全球的的美元置换回来，而发达的金融市场无疑为美国引资回国提供了便利。看得出，如果发生违约，那些卖出去的美债恐怕不等美国回收就早已成为市场抛弃的敝屣，最终不仅回血无果，消费会发生严重贫血。
　　同样，维系经常账户与资本账户的贸易平衡模式也会提醒美国政府在债务违约问题上大意不得。不错，美国是全球最大的经常项目贸易赤字国，但这里的赤字只是货物贸易赤字，千万不要忘记，美国还是世界最大的服务贸易顺差国，而且美国的资本项目顺差规模亦为全球最大，两项相权，美国的国际收支其实是处在基本平衡的良性状态。
　　货物贸易逆差显示的是进口大于出口，货币形态表现为美元的外流，服务贸易顺差与资本项目顺差显示为资金进口大于出口，也就是美元的流入，说得直白些，货物贸易逆差等于就是让美国用美元称心如意地买到了全球出口国的廉价商品，服务贸易顺差与资本项目顺差等于就是美国凭借技术与金融比较优势驾轻就熟地完成了美元的回归。当然，维系这种逆差与顺差并存状态下的国际收支平衡，同样是美债不可出现违约。因为如前所指，美债违约直接伤及的是美元信用，而美元受损等于就是美国需要在经常项目中用更多的货币购买原来等量的物品，赤字也会变得越来越难看，同时资本项目下收回的美元也并不是先前支付出去的等价货币，而这样不划算的买卖美国无论如何是不会让它出现的。
　　正是不想看到因国债上限问题而导致违约的惨烈结果，自1940年有记录以来，美国联邦政府债务上限不断地获得了修改，总计调整次数多达104次，平均每9个月一次。当然，相比于不愿意承受债务上限所引起的经济代价而言，国会两党尤其是在野党更希望乐见政府关门的场景出现。资料显示，因债务上限的僵局，卡特政府曾经5次关门，里根政府8次被迫关门，克林顿政府遭遇两次关门，奥巴马政府经历了16天的关门，而到了特朗普政府，竟然出现了历史上最长时间的政府部门停摆。当然，政府关门也不会影响两党就债务上限的谈判进程，直至最后一刻双方还会以互相妥协而收场，而拿到新增指标的财政部也能称心如意地开动了债券印刷的机器。由是观之，债务上限危机不啻是美国两党联袂导演的一场政治力量博弈游戏。