读懂中国经济，必须读懂中国政策

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　　文丨兰小欢（复旦大学中国社会主义市场经济研究中心、经济学院副教授）
　　经济发展的核心原则，就是优化资源配置，提高使用效率，尽量做到人尽其才，物尽其用。实现这一目标要依靠竞争。
　　我国改革的起点是计划经济，政府不仅直接掌控大量资源，还能通过政策间接影响资源分配，这种状况在渐进性的市场化改革中会长期存在。所以要想提高整体经济的效率，就要将竞争机制引入政府。
　　理论上有两种做法。
　　第一种是以中央政府为主，按功能划分许多部委，以部委为基本单位在全国范围内调动资源。竞争主要体现在中央设定目标和规划过程中部委之间的博弈。比如在计划经济时期，中央主管工业的就有七八个部委（一机部、二机部等）。这种自上而下的条条式竞争模式源自苏联。
　　第二种是以地方政府为主，在设定经济发展目标之后，放权给地方政府，让它们发挥积极性，因地制宜，在实际工作中去竞争资源。这是一种自下而上的块块式的竞争模式。
　　即使在计划经济时期，这两种模式也一直并存，中央集权和地方分权之间的平衡一直在变动和调整。
　　改革开放以后，地方政府权力扩大，属地管理和地方竞争就构成了政府间竞争的基本模式。这种竞争不仅是资源的竞争，也是地方政策、营商环境、发展模式之间的竞争。
　　属地管理有利于地区性的政策实验和创新，因为毕竟是地方性实验，成功了可以总结和推广经验，失败了也可以将代价和风险限制在当地，不至于影响大局。
　　比如1980年设立第一批四个经济特区（深圳、珠海、汕头和厦门）时，政治阻力不小，所以才特意强调叫经济特区而不是特区，以确保只搞经济实验。
　　在工业化进程中搞地方竞争，前提是大多数地区的工业基础不能相差太远，否则资源会迅速向占绝对优势的地区集聚，劣势地区很难发展起来。计划经济时期，中国的工业体系在地理分布上比较分散，为改革开放之初各地的工业发展和竞争奠定了基础。而导致这种分散分布的重要原因，是1964年开始的三线建设。
　　当时国际局势紧张，为了备战，中央决定改变当时工业过于集中、资源都集中在大城市的局面，要求一切新的建设项目应摆在三线，并按照分散、靠山、隐蔽的方针布点，不要集中在某几个城市，一线的重要工厂和重点高等院校、科研机构，要有计划地全部或部分搬迁到三线。
　　三线建设既建设了工厂和研究机构，也建设了基础设施，在中西部省份建立了虽不发达但比较全面的工业生产体系，彻底改变了工业布局。这种分散在各地的工业知识和体系，为改革后当地乡镇企业和私营企业的发展创造了条件。
　　乡镇企业不仅生产满足当地消费需求的轻工业品，而且借助与国企联营等各种方式进入了很多生产资料的制造环节，为整个工业体系配套生产，获取了更复杂的生产技术和知识。电视剧《大江大河》中，小雷家村的乡镇企业就通过与附近的国营企业合作，开办了铜厂和电缆厂等，这在当时是普遍现象。
　　这种分散化的乡镇工业企业的另一个重要功能，即培训农民成为工人。
　　工业化最核心的一环就是把农民变成工人。这不仅仅是工作的转变，也是思想观念和生活习惯的彻底转变。
　　正是因为有了在分散的工业体系和知识环境下孕育的乡镇企业，正是因为其工厂离土不离乡，才成了培训农民成为工人的绝佳场所。而且在销售本地工业品的过程中，农民不仅积累了商业经验，也扩大了与外界的接触。
　　于是在20世纪90年代后期和21世纪初开始的工业加速发展中，我国才有了既熟悉工厂又愿意外出闯荡打工的大量劳动力。
　　这种分散的体系，以一个全国整合的、运行良好的市场经济体系为标准来评价，是低效率的。但从发展的角度看，这个评价标准并不合适。
　　我国疆域广阔、各地风俗文化差异很大。改革开放之初，基础设施不发达，经济落后而分散，只能走各地区独自发展再逐步整合的道路。在社会改革和变化过程中，人们需要时间调整和适应。变化速度的快慢，对身处其中的人而言，感受天差地别。
　　一个稳定和持续的改革过程，必须为缓冲和适应留足时间和资源。若单纯从理论模型出发来认识经济效率，那么这些缓冲机制，无论是社会自发建立还是政府有意设计，都会被解读为扭曲或资源错配，因其未能实现提高效率所要求的最优资源配置。
　　但这种最优往往不过是空中楼阁。虽然人人都知道工业比农业生产效率高得多，但要让几亿农民离开土地进入工厂，是个漫长的过程，需要几代人的磨合和冲突。激进改革多半欲速不达，以社会动乱收场。
　　地方政府竞争中的关键一环，是以经济建设为中心来评价地方主官，并将这种评价纳入升迁考核。各地政府不仅要在市场上竞争，还要在官场上竞争。
　　这种官场市场体制，有三个特点。
　　第一，将官员晋升的政治激励和地区经济表现挂钩。虽然经济建设或GDP目标在官员升迁中的具体机制尚有争议（第三章），但无人否认经济发展是地方主官的工作重点和主要政绩。
　　第二，以市场竞争约束官员行为。虽然地方主官和政府对企业影响极大，但企业的成败，最终还是由其在全国市场乃至全球市场中的竞争表现来决定。这些外部因素超出了当地政府的掌控范围。
　　因此，要想在竞争中取胜，地方政府的决策和资源调配，也要考虑市场竞争，考虑效益和成本。此外，资本、技术、人才等生产要素可以在地区之间流动（虽然仍有障碍），如果地方政府恣意妄为，破坏营商环境，资源就可能流出，导致地方经济衰败。
　　第三，当地的经济表现能为地方官员和政府工作提供及时的反馈。一方面，在属地管理体制中，更熟悉地方环境的当地政府在处理当地信息和反馈时，比上级政府或中央政府更有优势（第一章）。另一方面，当地发展经济的经验和教训也会随着地方官员的升迁而产生超越本地的影响。
　　由于常年以经济建设作为政府主要工作目标，各级政府的主官在经济工作方面都积累了相当的经验。中央的主要领导绝大多数也都曾做过多地的主官，也有丰富的经济工作经验。这对一个政府掌控大量资源调配的经济体系而言，不无益处。
　　官场市场的竞争体制，可以帮助理解我国经济的整体增长，但这种体制的运行效果，各地差异很大。
　　官员或政府间的竞争，毕竟不是市场竞争，核心差别有三。
　　第一，缺乏真正的淘汰机制。地方政府就算不思进取，也不会像企业一样倒闭。政绩不佳的官员虽然晋升机会可能较少，但只要不违法乱纪，并不会因投资失败或经济低迷而承担个人损失。
　　第二，绝大多数市场竞争是正和博弈，有合作共赢、共同做大蛋糕的可能。而官员升迁则是零和博弈，晋升位置有限，甲上去了，乙就上不去。所以在地区经济竞争中会产生地方保护主义，甚至出现以邻为壑的恶性竞争现象。
　　第三，市场和公司间的竞争一般是长期竞争，延续性很强。但地方官员任期有限，必须在任期内干出政绩，且新官往往不理旧账，因此会刺激大干快上的投资冲动，拉动地区GDP数字快速上涨，不惜忽视长期风险和债务负担。
　　这三大差别增加了地区间竞争所产生的代价，也可能滋生腐败。
　　此外，政府不是企业，不能以经济效益为单一目标，还要承担多重民生和社会服务职能。
　　在工业化和城市化发展初期，经济增长是地方政府最重要的目标，与企业目标大体一致，可以共同推进经济发展。
　　但在目前的发展阶段，政府需要承担起更加多元的职能，将更多资源投入教育、医疗、社会保障等民生领域，改变与市场和企业的互动方式，由生产型政府向服务型政府转型。
　　政邦藏书架
　　本文节选自《置身事内：中国政府与经济发展》。本书主角既不是微观的价格机制，也不是宏观的经济周期，而是政府和政策。作者指出：在我国，政府不但影响蛋糕的分配，也参与蛋糕的生产，所以不可能脱离政府谈经济。正如财新传媒总编辑王烁对本书的评价所说：要搞懂中国经济，必须得搞懂中国政府。走出路径依赖的前提是真切理解现实从哪里来。
　　【书名】《置身事内：中国政府与经济发展》
　　【作者】兰小欢
　　【出版社】世纪文景丨上海人民出版社
　　【出版时间】2021年8月